La ley estatal por el derecho a la vivienda tiene por finalidad la regulación de las condiciones básicas que garantizan en todo el Estado el acceso de los ciudadanos a una vivienda digna y la igualdad de los propietarios de inmuebles de uso residencial en cuanto a los deberes que, como tales, les afectan.
Impulsada por el Gobierno en el año 2021, se encuentra ya aprobada en el Congreso de los Diputados y a la espera de su refrendo final en el Senado.

Es una norma que genera polémica por su afán intervencionista so pretexto de la defensa del derecho constitucional recogido en nuestro artículo 47 que proclama que los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y que son los poderes públicos los que deben promover las condiciones necesarias para hacer efectivo ese derecho.

Y también polémica porque muchas de las medidas que contempla necesitan de su implementación por otras administraciones territoriales competentes en la materia, con el riesgo de ineficacia al dejarlas al albur de lo que decidan esas otras administraciones.

Lo curioso es que cuando las competencias en materia de vivienda del Estado habían quedado reducidas a la mínima expresión debido, precisamente, a la oposición de las Comunidades Autónomas celosas de su autonomía, éste ha renacido de sus propias cenizas de la mano de quienes anteriormente se habían opuesto a cualquier intento de centralización en la materia. No es casualidad que tras las Sentencias del Tribunal Constitucional 37/2022 y 57/2022 que declararon inconstitucional, por falta de competencia, la intervención de los precios del alquiler en zonas tensionadas que preveía la ley catalana de vivienda, ahora la Ley estatal le dote de la cobertura necesaria para que pueda aplicarse. Y tampoco lo es que éste haya sido el factor que ha justificado los apoyos de partidos como ERC y EH Bildu a la primera ley estatal de vivienda desde que se aprobó la Constitución.

Por estas razones, la Ley dedica sus principales esfuerzos a sentar las bases legales para que sean las Comunidades Autónomas y, en algún caso, los Municipios los que decidan su implantación, lo que sin duda va a generar diferentes regímenes en nuestro país.

Resulta paradójico que esto pueda suceder cuando precisamente la legislación básica que emana del Estado, y así lo resalta el propio texto en su artículo 1, lo que debe perseguir es garantizar un régimen de igualdad en todo el territorio nacional.

Pero lo cierto es que aunque el Estado tiene competencia exclusiva en materia de arrendamientos urbanos y legislación procesal, que son los títulos que le han permitido adoptar medidas de emergencia durante la anterior crisis económica y la pandemia para evitar desahucios y ejecuciones hipotecarias, el resto de los títulos competenciales no le permiten uniformar las políticas de vivienda de las Comunidades Autónomas.

El derecho al acceso a la vivienda puede satisfacerse por cualquier título: la propiedad, el arrendamiento, la cesión de uso o cualquier otro título permitido en derecho. Tampoco debemos descartar hoy, aunque nuestra Constitución se refiera solo al término vivienda, que el alojamiento en determinadas etapas y circunstancias de la vida también empieza a ser considerado como un servicio por los propios usuarios y como consecuencia de ello surgen nuevas modalidades que satisfacen igualmente ese derecho.

La ley de vivienda se mueve sobre tres ejes

En primer lugar, pretende intervenir sobre los precios poniendo en el mercado, en los nuevos desarrollos y en las operaciones de reforma urbana, una mayor oferta de vivienda en venta o alquiler a precio limitado que resulte accesible a los colectivos con problemas de acceso, especialmente los jóvenes. En segundo lugar, el objetivo es revitalizar e incrementar los parques de vivienda pública en alquiler para satisfacer las necesidades de los colectivos más vulnerables. Y, por último, imponer a los propietarios de viviendas la obligación de colaborar en la satisfacción de este derecho de forma singularizada, financiando el acceso a la vivienda de terceros.

Las competencias en Vivienda del Estado habían quedado reducidas por la oposición de las CCAA celosas de su autonomía. Ahora, las mismas las han hecho nacer de sus propias cenizas"

El primero de los instrumentos de la Ley, la vivienda de protección pública, ya estaba inventado desde hace años pues ha sido el instrumento más importante para conseguir suelo a un precio más bajo pagado, claro está, por la vivienda libre y el resto de usos urbanísticos. La ley incrementa los porcentajes de reserva de suelo destinado a vivienda en régimen de protección pública que eran del treinta por ciento de la edificabilidad residencial en suelo rural y el diez por ciento en suelo urbanizado, y los eleva al cuarenta por ciento y veinte por ciento, respectivamente. Además, obliga a que el destino de esa vivienda protegida sea al menos dedicado al alquiler en un cincuenta por ciento.

Una previsión que efectivamente proveerá de mayor oferta de vivienda a precios limitados y en régimen de alquiler pero que, como una mayor carga impuesta a los propietarios del suelo, impactará considerablemente en los precios de la vivienda libre y resto de usos lucrativos del ámbito de actuación o, simplemente, podrá hacer inviable un proyecto de renovación y rehabilitación y, por consiguiente, fomentar el envejecimiento indeseado del parque de viviendas o impedir la adaptación de la ciudad consolidada a la nueva realidad social.

El legislador ha pretendido intensificar el régimen de protección en otros campos como, por ejemplo, el mantenimiento del régimen de protección a perpetuidad, en los casos en los que dicha protección viene de la reserva legal antes comentada, mientras no se cambie el uso por una modificación del plan. Cuando dicha protección no venga de la reserva legal, excepcionalmente se permitiría por las Comunidades Autónomas la descalificación aunque como mínimo deben haber sido de protección treinta años; la imposibilidad de que el planeamiento cambie la calificación para vivienda protegida del suelo, salvo en supuestos excepcionales en que se justifique que no son necesarias o no cabe el uso residencial y la exigencia de una lista de adjudicatarios y la imposición a los particulares no sólo de los requisitos que han de reunir sino de quiénes han de ser los compradores o inquilinos de este tipo de viviendas. Todos estos requisitos antes se ligaban a la recepción por las Comunidades Autónomas de las ayudas del plan estatal de vivienda, pero ahora se han desligado del mismo para inmiscuirse en las políticas autonómicas de vivienda protegida.

A ello se añade, también, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas lleguen a acuerdos con las entidades privadas gestoras de vivienda y entidades sin ánimo de lucro para obtener viviendas que puedan ser alquiladas a un precio asequible, por debajo del precio de mercado, en aquellas zonas donde el desequilibrio entre los precios y la demanda se acentúa. Un remedo de la vivienda de protección es la fórmula consistente en aplicar el régimen de protección a viviendas libres de nueva promoción o ya edificadas sin necesidad de calificación, pero siguiendo el procedimiento que establezca la Comunidad Autónoma. En estos casos se trata de limitar las rentas a percibir por el alquiler, limitando los ingresos máximos de los inquilinos y exigiendo que constituya su residencia habitual. A cambio cada administración decidirá cómo incentiva a sus propietarios para que entren en este sistema de vivienda asequible incentivada.

No parece tener carácter voluntario, sin embargo, la posibilidad de que el planeamiento condicione el incremento de edificabilidad o densidad o el cambio de uso a la puesta en el mercado por un tiempo limitado de viviendas en alquiler a precio asequibles, lo que es tanto como permitir que en las actuaciones de dotación o en determinados casos en las operaciones sobre suelo urbano no consolidado cuando pertenece a varios propietarios, el planeamiento pueda imponer cargas para las que no se establece límite alguno más allá del impreciso “límite temporal” a que expresamente se refiere la Ley.
El segundo de los ejes consiste en el incremento de los parques públicos de viviendas, creando las viviendas dotacionales, medida que me parece positiva y que ya ha sido implementada en alguna legislación autonómica e, incluso, en alguna normativa municipal.

Además, se prevé la posibilidad de que un tercero gestione como titular de un derecho de superficie o como concesionario ese parque público de vivienda, medida que redunda en la colaboración público privada y que a buen seguro potenciará la oferta en el mercado, aunque bien es verdad que también esto se estaba ya haciendo en la Comunidad de Madrid, por poner un ejemplo.
Sin embargo, la norma prohíbe la enajenación de bienes patrimoniales integrantes del parque público de viviendas a entidades privadas, salvo que lo sean sin ánimo de lucro. Esto, sin embargo, imposibilita determinadas operaciones de desinversión pública que, en sí mismas, no debe ser consideradas nocivas. Al contrario, a veces resultan muy beneficiosas para el interés general, si el precio obtenido es bien gestionado.

Estos parques de vivienda pública están destinados a personas y hogares con mayores dificultades para acceder a una vivienda en el mercado, en razón de sus circunstancias sociales y económicas. Y si bien es cierto que por vez primera se imponen objetivos a las administraciones públicas y en concreto el compromiso de alcanzar en el plazo de 20 años, un parque mínimo de viviendas públicas destinadas a políticas sociales del 20 por ciento respecto al total de hogares que residen en aquellos municipios en los que se hayan declarado zonas de mercado residencial tensionado, se omite cualquier consideración sobre cómo ha de financiarse, por mucho que el actual plan estatal de vivienda prevea una línea de ayudas para ello.

El tercero y más importante de los ejes y también el más discutible es el que afecta a las obligaciones que se imponen a los propietarios de viviendas adquiridas a precios de mercado. Para incrementar la vivienda a precios asequibles, ya sea en venta o alquiler, en los centros urbanos donde la intensidad de la demanda y el carácter limitado de las viviendas incide directamente en el incremento de los precios, la ley ha creado las denominadas zonas de mercado residencial tensionado que permiten actuar directamente sobre los precios del alquiler que ya no se fijan por la voluntad de las partes en función de la oferta y la demanda, sino que se congelan en las rentas previstas en el último contrato de alquiler de al menos cinco años actualizadas con criterios que se establecerán, con un régimen específico para los grandes tenedores (mas de diez viviendas - salvo que la Comunidad Autonómica decida bajarlo hasta 5- o 1500 metros cuadrados construidos de uso residencial) para los que se contemplan precios de referencia para cuya determinación deberá esperarse a un desarrollo reglamentario de la Ley. Dichos precios de referencia, se aplicarán también a las viviendas que no haya estado arrendadas un los últimos cinco años, lo que supone una retroactividad encubierta de la norma y un desincentivo para ponerla en arrendamiento.

A pesar del esfuerzo del legislador por incentivar la rehabilitación excluyendo la congelación de las rentas en las viviendas que dentro de estas zonas hayan sido rehabilitadas recientemente, estas medidas junto con la prórroga obligatoria anual por tres años del contrato de arrendamiento, sin duda van a incidir en la oferta de vivienda de alquiler para disminuirla. De ahí que el legislador haya tenido que establecer o al menos permitir a los Ayuntamientos que establezcan recargos del IBI para los inmuebles desocupados. Lo que ocurre es que el concepto de vivienda desocupada va a dar especiales problemas en tanto en cuanto se tiene en cuenta el plazo de tiempo desocupado para fijarse el recargo o el número de inmuebles (dos o mas ) con que cuenta el propietario y si estos están o no en el mismo término municipal, aunque después se establezcan causas tasadas de justificación de la desocupación a estos mismos efectos como es el traslado temporal por razones laborales o de formación, el cambio de domicilio por situación de dependencia o razones de salud o emergencia social, inmuebles de segunda residencia con un máximo de 4 años de desocupación continuada, inmuebles sujetos a actuaciones de obra o rehabilitación, u otras circunstancias que imposibiliten su ocupación efectiva, que la vivienda esté siendo objeto de un litigio o causa pendiente de resolución judicial o administrativa que impida el uso y disposición de la misma o, finalmente, que se trate de inmuebles cuyos titulares, en condiciones de mercado, ofrezcan en venta con un máximo de un año, o en alquiler, con un máximo de seis meses. Esta penalización fiscal por desocupación es directamente aplicable por los Ayuntamientos sin la intervención de las Comunidades Autónomas que no tienen competencia para regular este impuesto.

Y lo peor es que a pesar de las cautelas que contempla la ley para la delimitación de las zonas, la amplitud de los conceptos que utiliza y la necesidad de dejar espacio a las Comunidades Autónomas para su regulación permite que su aplicación varíe según las distintas Comunidades Autónomas, lo que tendrá sin duda un efecto decisivo sobre las inversiones inmobiliarias en las mismas e incidirá sin duda en el parque de vivienda disponible en alquiler.
Lo cierto es que estas medidas vienen a insistir en la línea iniciada por la legislación de emergencia durante la crisis económica en la que se obligaba a las entidades financieras a soportar a sus expensas la paralización de las ejecuciones hipotecarias, o a los propietarios a soportar la pérdida de ingresos de los inquilinos durante la pandemia. Y es que, para que no faltara nada, resulta que la Ley estatal vuelve a modificar la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con los desahucios y los colectivos especialmente vulnerables estableciendo precauciones previas al desahucio que afectan especialmente a los grandes tenedores de inmuebles.

En definitiva, la ley que se está tramitando contiene una reforma de especial calado que no ha tenido el consenso necesario para garantizar su aplicación en un régimen de igualdad en todo el territorio nacional; que afecta de manera clara al derecho de propiedad; que establece un régimen de retroactividad poco claro, lo que redunda en la inseguridad jurídica; y, lo que es peor, interviene el mercado con un claro riesgo de conseguir el efecto inverso, menor oferta de vivienda a precios asequibles.

Antonio Ñudi

Socio del Área de derecho público y regulatorio de Andersen