La del bono social -la única política gubernamental que, mal que bien, trata de paliar la pobreza energética en España- es la historia de un desastre. Un desastre por quién tiene derecho a recibirlo: en un alto porcentaje, usuarios sin problemas económicos; un desastre por quién se supone que lo paga: el Tribunal Supremo ha tumbado por dos veces que lo hagan las eléctricas; y un desastre por quién lo paga realmente: siempre han acabado siendo los clientes con su recibo de la luz y siempre con intereses.

Todos los usuarios pagaron en sus facturas eléctricas los en torno a 400 millones de euros (más intereses) que hubo que devolver a las cinco grandes eléctricas cuando el Tribunal Supremo consideró ilegal hace tres años que sólo ese quinteto de compañías se hicieran cargo del coste de financiar el bono social entre 2009 y 2012, como había decretado el último Gobierno socialista de Zapatero.

El Supremo ha tumbado por dos veces que sean las eléctricas las que financien el bono social

Hace apenas tres semanas, el Supremo volvió a tumbar el nuevo sistema de financiación que creó el Gobierno del PP en 2013. El Ejecutivo popular decidió volver a endosar a las grandes eléctricas (Endesa, Iberdrola, Gas Natural Fenosa, E.ON y Viesgo) y lo amplió a otra veintena de compañías más; aunque las cinco mayores concentraban cerca del 95% de los 200 millones que cuesta cada año el bono social, que establece un descuento del 25% del recibo para 2,4 millones de usuarios supuestamente vulnerables.

El nuevo Gobierno recién estrenado, ahora con Álvaro Nadal como flamante ministro de Energía, debe decidir la fórmula con que se devuelve a las eléctricas los 500 millones (más los intereses) que han abonado desde 2014 hasta ahora y qué hacer con los 200 millones que costará el programa de descuentos en 2017 y en cada uno de los ejercicios siguientes.

Las opciones: que vuelvan a ser los clientes los que se hagan cargo de la devolución con sus recibos, la fórmula más fácil y la que toma fuerza; que lo asuman los Presupuestos Generales del Estado, algo que siempre se ha vetado desde el Ministerio de Hacienda; o destinar parte del superávit de más de 1.000 millones de euros que acumula el sistema eléctrico español, pero para ello habría que reformar la Ley del Sector Eléctrico.

En los mentideros del sector se da por hecho que el pufo adeudado –esos 500 millones más intereses- se endosará a la tarifa de la luz otra vez, a la espera de la nueva fórmula que Nadal tendrá que diseñar para el bono social del futuro, con la que debe reinventarlo para superar la historia de fiascos que se viene escribiendo hasta ahora.

2009, el origen

En plena crisis, el Gobierno de Zapatero decidió poner en marcha en 2009 un programa con el que resguardar a colectivos vulnerables de la fuerte subida de la luz que se estaba produciendo, en el marco de un paquete de medidas con el que se buscaba atajar el enorme agujero del sistema eléctrico (que entonces rozaba los 14.000 millones de euros, aunque luego llegó a duplicarse) porque los ingresos no llegaban a cubrir todos los costes reconocidos.

Los clientes ya devolvieron en 2013 a las compañías 400 millones. El Gobierno debe decidir ahora si asumen otros 500 millones

El Ministerio de Industria, entonces comandado por Miguel Sebastián, diseñó un bono social que identificó a grupos de clientes potencialmente vulnerables a los que se les congelaría el precio de la luz a los niveles de 2008 para evitar que sufrieran las grandes subidas de la factura que se avecinaban.

El Ejecutivo decidió que tendrían derecho a recibir el bono social los clientes que hubieran contratado una potencia eléctrica inferior a los 3 kilovatios en su primera vivienda, las familias numerosas, los perceptores de pensiones mínimas y no contributivas, y los hogares que acreditaran que tenían a todos sus miembros en paro (requisitos que aún hoy son los que están vigentes). Sin embargo, se optó por no aplicar ningún criterio directo de renta familiar para determinar si se recibía el descuento.

"Las eléctricas no son Hacienda. No tienen los datos sobre los niveles de renta de sus clientes. Y el Gobierno no podía y no estaba dispuesto a facilitárselos. Claro que existía el riesgo de que recibieran el bono familias numerosas que no lo necesitan u hogares con potencias contratadas bajas pero que no tienen problemas económicos, pero decidimos asumirlo antes que no hacer nada", esgrime a modo de justificación un alto cargo del Ministerio de Industria de la época. "Estábamos ante una emergencia y aplicamos una medida imperfecta, pero que dio resultados. En plena crisis se consiguió reducir la pobreza energética".

El Gobierno optó por que fueran las grandes eléctricas (en aquella época Endesa, Iberdrola, Unión Fenosa, Gas Natural e Hidrocantábrico) las que asumieran directamente los cerca de 200 millones de euros anuales que costaría financiar el descuento a los perceptores del bono. "Había que elegir quién pagaba. Podían pagar el bono el resto de consumidores, pero ya habían asumido una gran subida del recibo. Podían asumirlo los Presupuestos del Estado, pero no era posible porque ya había un problema de déficit y de deuda pública. Y lo más razonable fue que lo pagaran las compañías. Como las empresas de renovables ya habían asumido un fuerte ajuste, se decidió que fueran las eléctricas tradicionales", explica.

Voces de dentro y de fuera del sector eléctrico mantienen, ya entonces y aún hoy, que el diseño del sistema de financiación del bono social fue parte de un acuerdo mayor entre Gobierno y eléctricas, apenas una contrapartida muy barata por la supresión de la minoración de ingresos por las emisiones de CO2, que evitaba que las eléctricas tuvieran que devolver al Estado unos 2.800 millones de euros, y por no remover el caso de la posible sobrecompensación de 3.400 millones percibida por las empresas con los costes de transición a la competencia. "No hubo pacto con las eléctricas. Y la prueba de que no lo hubo está en que acabaron recurriendo la financiación del bono social en el Supremo", sentencia tajante el ex alto cargo de Industria.

2013, una reforma de más de lo mismo

La recurrieron, y ganaron. Y los clientes tuvieron que devolver a las eléctricas el dinero que habían adelantado porque el Tribunal Supremo consideró que no existía justificación suficiente que avalara que fueran sólo las cinco eléctricas las que lo financiaran, ni el reparto de las cargas entre las propias empresas diseñado por Industria.

Fue entonces, en 2013, ya con el Partido Popular al frente del Ejecutivo, cuando se decidió introducir determinadas mejoras en el bono social. Por un lado, en lugar de mantener la congelación a los beneficiarios de precios en los niveles de 2008, se optó por aplicar un descuento del 25% sobre el precio real del momento.

El Gobierno puede volver a endosarnos el bono social. Pero mantener la fórmula puede ser prevaricación", avisa una eléctrica

Y, por otro, con el objetivo de sortear los problemas legales que veía el Supremo, se amplió la base de las compañías que debían costear el bono social. Ya no serían sólo las cinco grandes, sino que se incluían como paganos a todos los grupos integrados que participan en las tres fases del proceso eléctrico: generación, distribución y comercialización. En total, casi una treintena de empresas, pero con las cinco grandes (ahora Iberdrola, Endesa, Gas Natural Fenosa, E.On España y Viesgo) concentrando el 95% de la factura total del bono.

Las eléctricas volvieron a recurrir el reparto y el Supremo les ha vuelto a dar la razón ahora. La distribución de la carga es discriminatoria y, por tanto, no se ajusta a la normativa comunitaria. El Alto Tribunal no discute que puedan ser las empresas las encargadas de asumir el coste de esa política social, pero tumba el reparto de las cargas por su falta de justificación.

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Así que ahora toca devolver a las compañías los más de 500 millones aportados desde 2013. Y aunque desde el Ministerio de Energía oficialmente se asegura que no hay nada decidido a la espera de que aterrice el nuevo equipo comandado por Nadal, toma fuerza la posibilidad de que en primera instancia y como solución rápida lo vuelvan a pagar todos los clientes factura a factura. "Es lo más probable, porque es lo más fácil", apuntan fuentes del sector. Una medida que desbarataría, no obstante, la pretensión inicial del Ejecutivo de congelar los peajes eléctricos el 1 de enero de 2017.

2017, ¿una reforma de verdad?

"El nuevo Gobierno tiene como tarea afrontar ya una reforma de urgencia del bono social", sostiene Jorge Morales de Labra, experto en el sector y miembro de la Plataforma por un Nuevo Modelo Energético. "Reforma de quién tiene derecho a recibirlo, para que sea efectivo contra la pobreza energética; reforma de cuánto paga el que lo recibe, porque muchos no pueden pagar tampoco el 75% del recibo; y reforma de cómo se financia, porque no puede tumbarlo otra vez el Supremo para que lo paguemos entre todos y además con intereses", resume. Una pretensión de cambios que durante la pasada legislatura respaldaron todos los partidos, con la excepción del PP. Pero ahora los populares van a tener que plegarse.

La inmensa mayoría de los clientes con bono social tenían contratada una potencia inferior a los 3 kw

El perfil de los beneficiarios del bono social da fe de los efectos de un reparto en que el nivel de renta es ignorado. Un total de 2,41 millones de clientes percibían el bono social a principio del pasado junio, último mes con datos oficiales disponibles. La inmensa mayoría, hasta 1,8 millones, lo hacían por la vía de tener contratada una potencia inferior a los 3 kw, que se había convertido en un coladero de fraude al incluirse de manera irregular segundas viviendas, trasteros, locales…, aunque no se puede determinar con certeza en qué proporción no se trata de usuarios con necesidades económicas. Y otros 214.500 beneficiarios lo eran por acreditar ser integrantes de familia numerosa, con independencia de su nivel de ingresos.

Los criterios más directamente vinculados con la renta familiar contaban, por un lado, con 320.200 beneficiarios por percibir pensiones mínimas y, por otro, 76.500 por estar en paro todos los miembros del hogar (una mínima parte de los más de 1,4 millones de familias enteramente en desempleo que desvelaba la última Encuesta de Población Activa). Según una estimación de Endesa, el 80% de los usuarios que realmente sufren pobreza energética (no pueden asumir el coste de mantener su vivienda a una temperatura adecuada para ser habitable) no percibe el bono social.

La legislación que regula el bono social, la de 2009, señala que se debe establecer un umbral referenciado a un indicador de renta per cápita familiar para poder recibir el bono social, pero este aspecto no lo ha llegado a desarrollar ningún Gobierno. De hecho, el Partido Popular rechazó con su mayoría absoluta en los últimos años dos intentos de la oposición en este sentido. E incluso un borrador de la propia Secretaría de Estado de Energía contemplaba fijar un umbral máximo de ingresos y vincular el bono social a la renta familiar, pero el Gobierno popular acabó por aparcarlo y quedó así pendiente la única medida directa contra la pobreza energética que se iba a contemplar en la legislación estatal (hasta ahora, las únicas iniciativas más o menos en firme en este sentido han surgido de comunidades autónomas y ayuntamientos).

Ha sido una de las grandes eléctricas, Endesa, la que ha diseñado una propuesta para reformar el bono

Ha sido una de las grandes eléctricas la única que se ha encargado de diseñar una propuesta integral para reformar por completo el bono social y hacerlo más efectivo. Endesa trasladó al Ministerio de Industria a principios de este año un informe en el que se recogía un programa completo en este sentido. El Ejecutivo, en funciones hasta hace apenas una semana, ha optado por el silencio como respuesta a la propuesta de la compañía.

Endesa propone combatir la pobreza energética por una triple vía. Un fondo de bono social similar al actual, pero que debería imponer requisitos de nivel de renta para obtener el descuento, que se financiaría con los Presupuestos Generales del Estado o con la tarifa eléctrica. Un segundo fondo que cubriría el 100% del recibo de los clientes que efectivamente están en una situación grave de pobreza energética, que estaría gestionado por los servicios sociales de los ayuntamientos y que también se financiaría con los Presupuestos del Estado o la tarifa de la luz. Y un tercer fondo de eficiencia energética para mejorar el aislamiento de viviendas y las instalaciones energéticas de hogares de los clientes más vulnerables, y cuyo coste se financiaría con el actual Fondo Nacional de Eficiencia Energética.

Una propuesta que crea medidas efectivas y específicamente dirigidas contra la pobreza energética, que cubriría las situaciones de mayor vulnerabilidad y que serviría en principio también para prevenir nuevos casos o las recaídas de los clientes con problemas económicos al promover la rehabilitación de sus viviendas. Todo ello ha hecho que sea bien acogida, con más o menos matices, incluso por organizaciones sociales que se encargan del problema.

Sin embargo, también es una propuesta que hace que las compañías eléctricas queden exoneradas de financiar el coste del bono social, lo que genera suspicacias en algunos sectores sobre la intencionalidad última de la idea. Las eléctricas dejarían de sufragar el programa, y se trasladaría a los PGE o directamente al recibo de todos los consumidores. Y las compañías tienen claro por qué debería ser así. "El Gobierno puede volver a endosarnos la financiación del bono social si quiere", advierte un ejecutivo de una de las grandes eléctricas, "pero después de que el Tribunal Supremo haya tumbado el reparto dos veces, mantener la fórmula, o reformarla con pocos cambios o con sólo una capa de barniz, puede rozar la prevaricación por parte del Ministerio".