¿Tiene la ciudadanía derecho a conocer cuánto cuesta al erario las vacaciones de Pedro Sánchez en residencias del Estado? ¿Y qué medios de transporte oficiales utiliza para sus desplazamientos privados el presidente del Gobierno? ¿Hay algún límite que impida saber los nombres de los profesionales que integraban el comité técnico que asesoró al ministro de Sanidad a la hora de decidir qué provincias pasaban de fase en la desescalada? ¿Se puede ocultar el listado de las reuniones mantenidas por el doctor Fernando Simón desde el pasado 1 de enero?

Primero mantuvo suspendidos los plazos administrativos para la tramitación de todas las solicitudes de acceso a la información pública durante dos meses y medio, después ha recurrido al silencio (negativo) ante numerosas peticiones relacionadas con aspectos de la gestión sanitaria del coronavirus y finalmente ha optado por no cumplir muchas de las resoluciones que ha dictado el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) amparando las reclamaciones de ciudadanos que, ejercitando su derecho, requirieron datos y no obtuvieron respuesta.

Éstos son los hechos, frente a las opiniones que proclaman la rendición de cuentas y la transparencia -como defendió públicamente el pasado viernes el propio Pedro Sánchez en alusión a la actuación durante la pandemia- como "ejes" de la acción del gabinete. La covid-19 ha provocado otro efecto: se ha disparado la demanda de información pública por parte de los ciudadanos ante decisiones adoptadas por el Ejecutivo.

La ley lanzó un mensaje claro: la información sobre los asuntos públicos no es propiedad del Gobierno de turno"

EMILIO GUICHOT

El cruce de reproches conoció la pasada semana su último episodio, después de que la institución independiente encargada de velar por el cumplimiento de la norma que obliga a los gestores públicos a ser transparentes haya resuelto que no hay ninguna causa que impida conocer las identidades de los miembros de uno de los comités de expertos que han asesorado a Sanidad en la gestión de la emergencia por el coronavirus -concretamente el formado por funcionarios de la Dirección General de Salud Pública y del Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias (CCAES)- y que se mantienen en secreto. El Gobierno, que tiene de plazo hasta el próximo día 17 para responder, ha dejado entrever ya que no facilitará la información porque ello chocaría con la Ley de Protección de Datos.

En plena pandemia, éstos y otros casos están poniendo a prueba no sólo la voluntad de transparencia de los ministerios. También las fortalezas y debilidades de la ley que regula el acceso a la información pública, un texto que entró en vigor hace ahora justo siete años -concretamente el 10 de diciembre de 2013- y cuya reforma se incluye en el pacto de gobierno firmado por PSOE y Unidas Podemos. Si la intención es modificar la norma sobre la base de la "experiencia acumulada", como proclama el documento firmado por Pedro Sánchez y Pablo Iglesias, los dos partidos pueden analizar lo que ha ocurrido en los últimos meses para extraer enseñanzas y robustecer su articulado.

"La aprobación de la ley fue un jalón muy importante como instrumento de control. Lanzó un claro mensaje: la información sobre los asuntos públicos no es propiedad del Gobierno de turno, sino que todos tenemos derecho a conocerla, con los límites que protegen otros intereses públicos, como la seguridad o la defensa, o privados, como la intimidad o los secretos comerciales. Ha habido un gran esfuerzo de aplicación, creando portales de transparencia, unidades especializadas de información, resolviendo miles de solicitudes… Y eso ayuda a generar una cultura de la transparencia, lanza el mensaje 'preventivo' de que todo puede ser objeto de escrutinio y contribuye a racionalizar los procesos de tratamiento de la información", razona Emilio Guichot, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla y uno de los expertos que intervino en la elaboración de las leyes de Transparencia tanto estatal como andaluza.

Con datos referidos a 31 de octubre, el Portal de Transparencia ha recibido 33.979 solicitudes de información pública desde su puesta en marcha en diciembre de 2014. En diez meses (9.246) se han superado las peticiones registradas durante todo el pasado año (7.449), en gran medida por el repunte que se constató en agosto: 1.655, de las que un millar estaban relacionadas con la tramitación de expedientes personales de petición del Ingreso Mínimo Vital.

Más efectivo que las sanciones sería dotar a Transparencia de competencias coercitivas para obligar a las administraciones"

SEVERIANO FERNÁNDEZ

De las 32.657 solicitudes ya acabadas, se concedió el acceso en 19.516 (59,76 %), se inadmitieron 7.182 (22 %), se formalizó el desistimiento en 5.026 (15,4 %) y se denegaron 933 (2,86 %). En el mismo periodo, el CTBG ha recibido 6.936 reclamaciones, de las que 1.344 se presentaron entre enero y octubre de 2020. Esta cifra supera a las registradas en todo 2018 y se queda a 436 de las tramitadas el pasado año (1.780).

"El balance global de estos siete años es positivo, incluso altamente positivo, si se tiene en cuenta la situación de partida. En pocos años, España ha pasado de ser un país sin una política e instrumentos efectivos de transparencia pública a alcanzar un nivel homologable al de los países de nuestro entorno", expone Severiano Fernández, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Cádiz (UCA). En su opinión, al valor en sí mismo de la Ley de Transparencia se suma el "papel de liderazgo" que ha ejercido sobre el conjunto del país: "Casi todas las comunidades autónomas -salvo dos- han aprobado leyes propias, en general más avanzadas que la estatal". 

De arriba a abajo y de izquierda a derecha, Severiano Fernández, Emilio Guichot, Manuel Villoria, Isaac Martín, Agustí Cerrillo, Fernando Jiménez y Miguel Ángel Blanes.

En esta línea se manifiesta también el profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha Isaac Martín Delgado. "El balance de la ley es parcialmente positivo. Ha ayudado a avanzar en el cumplimiento del principio de transparencia y ha reconocido un nuevo derecho a los ciudadanos –el de acceso a la información pública– que puede entenderse consolidado en nuestro sistema", destaca. A su juicio, la transparencia es ya una "realidad tangible" que está proyectando "otros efectos positivos" en el sistema, como "el acceso a información relevante para los medios de comunicación o para el ejercicio de los cargos públicos o, sencillamente, para la satisfacción de otros derechos e intereses de los ciudadanos alejados de la finalidad inicial de la ley de luchar contra la corrupción y rendir cuentas".

Hay más transparencia, pero aún "queda un largo camino por recorrer". Es el resumen que hace Agustí Cerrillo, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Oberta de Catalunya (UOC). Este experto lamenta que muchas administraciones públicas continúen viendo la transparencia "como una obligación a cumplir al final del proceso" en lugar de integrarla "como un aspecto inherente al proceso de toma de decisiones o de gestión de los recursos públicos".

Miguel Ángel Blanes, doctor en Derecho y experto en transparencia y acceso a la información pública, también describe la situación como mejor que hace siete años, si bien ve trabajo por delante para garantizar que las administraciones sean menos opacas de lo que lo son en la actualidad. "Queda mucho trabajo por hacer en la gestión pública para implantar una auténtica cultura de la transparencia en el ADN de las autoridades políticas, empleados públicos y ciudadanía, que cambie nuestra forma de ser y de actuar en democracia. Esta leve mejoría todavía no ha sido percibida por el conjunto de la sociedad, cuya desconfianza y desafección hacia las instituciones públicas es todavía muy elevada", argumenta.

La opacidad ha sido alarmante en temas de adjudicación y genera dudas sobre la honestidad con que se han hecho algunas contrataciones"

MANUEL VILLORIA

Menos optimista sobre el camino recorrido desde que rige la norma se muestra Fernando Jiménez Sánchez, catedrático de Ciencia Política en la Universidad de Murcia. "No creo que pueda decirse que la transparencia de la gestión pública en España haya mejorado mucho en estos siete años. No ha cambiado demasiado la cultura de nuestros responsables públicos, que siguen sin interiorizar el principio de que la información pública no es sino de los ciudadanos", reprocha.

El profesor Jiménez Sánchez no encuentra "ninguna justificación" a la negativa del Gobierno a revelar información sobre determinados gastos que genera el presidente del Gobierno y a facilitar los nombres de los especialistas que integran el comité que planteó cómo debía ejecutarse la desescalada en función de la situación epidemiológica de cada territorio. "Este tema no nos lo cuestionaríamos si habláramos de Reino Unido, Países Bajos o Dinamarca. ¿Por qué aún nos lo cuestionamos aquí? Pues porque no hemos hecho ningún progreso en nuestra cultura política sobre a quién pertenece la información pública", remacha.

Blanes rechaza el argumento aireado por la vicepresidenta Carmen Calvo y niega que dar las identidades de los expertos esté limitado por la Ley de protección de datos. "No existe ninguna razón que justifique este comportamiento arbitrario. El sistema configurado por la Ley de Transparencia, que debe ser reformado, permite al Gobierno ganar mucho tiempo para retrasar la entrega de esta información durante varios años, bien acudiendo a los tribunales, bien ignorando la resolución del CTBG, con finalidad de que desaparezca el interés de la opinión pública en conocerla. De esta manera, la ciudadanía y los medios de comunicación acaban olvidándose del tema y no genera ningún desgaste al Ejecutivo", mantiene el experto alicantino, que considera que esa negativa "genera una gran desconfianza porque hay algo que se quiere ocultar a toda costa".

Transparencia no es solo organizar una rueda de prensa diaria; implica también responder las peticiones ciudadanas"

ISAAC MARTÍN

Mientras el ministro de Sanidad defiende públicamente que el Gobierno responde a "todas las peticiones de información" recibidas por el Portal de la Transparencia, las acusaciones de "opacidad" al gabinete de Pedro Sánchez están siendo constantes por parte de los grupos de la oposición desde que se declaró la pandemia. Manuel Villoria, catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC), secunda estas voces críticas con la forma en que se ha gestionado la información pública en la mayor tragedia que ha vivido el país en el último siglo.

"Sí han sido opacos el Gobierno central y los autonómicos. Para empezar, con los datos reales de infectados, muertos y sus características sociodemográficas (con el tiempo se ha ido mejorando). Tampoco nos ha dado el Ejecutivo central información sobre los expertos que asesoraban en temas tan importantes como la desescalada. En temas de contratación, la opacidad es alarmante y genera dudas sobre la honestidad con la que se han hecho algunos contratos. Éste es un tema especialmente preocupante porque se le ha dado a los gobiernos confianza para que obraran con flexibilidad en beneficio de todos y sería muy triste ver que algunos se han beneficiado indebidamente de esta flexibilidad y la confianza otorgada", destaca.

Abundando en esta idea, Agustí Cerrillo censura que no se haya facilitado "a tiempo" mucha información, como la relativa a contratos de suministros para luchar contra el virus, y que en muchos casos se haya realizado "una aplicación incorrecta de los límites previstos en la ley". En su opinión, es lo que ha sucedido con la petición para conocer en la opinión de qué expertos se sustentan las decisiones sobre las fases de la desescalada.

Las administraciones españolas son hoy más transparentes que hace siete años, pero sin duda aún queda un largo camino por recorrer"

AGUSTÍ CERRILLO

"La ocultación de información ha sido patente si tomamos en consideración dos datos objetivos: el número de casos en los que la Administración no responde en plazo al solicitante de acceso a la información (silencio administrativo, que tiene efectos desestimatorios) continúa en aumento y el número de supuestos en los que no consta el cumplimiento de las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha crecido considerablemente en 2020", subraya Isaac Martín Delgado, quien se apresura a llamar la atención sobre la tendencia de la Administración de no presentar alegaciones cuando el CTBG le da traslado de una reclamación. "Transparencia no es únicamente organizar una rueda de prensa diaria ante los medios. Implica también informar a los ciudadanos cumpliendo con las obligaciones en materia de publicidad y respondiendo a sus solicitudes de acceso a información pública", enfatiza.

Este administrativista, que compagina la labor docente con la dirección del Centro de Estudios Europeos 'Luis Ortega Álvarez' de la Universidad de Castilla-La Mancha, considera que el modelo español de transparencia está "bien construido en sus bases jurídicas (reconocimiento de derechos y garantías de control de cumplimiento), pero está fallando en la aplicación efectiva en relación con algunos extremos". Es por lo que juzga "urgente" la necesidad de acometer una reforma que permita enmendar las "carencias" que ha puesto de manifiesto la experiencia de estos primeros años.

"En mi opinión, el reglamento de desarrollo cuya aprobación ha anunciado el Gobierno no puede corregirlas, porque resulta precisa una norma con rango de ley. Esperar a 2023 para aprobar una nueva norma, como prevé el Plan de Gobierno Abierto, es esperar demasiado", sentencia este especialista, que también conoce la Administración por dentro: fue subdirector general de Estudios y Propuestas Normativas del Ministerio de la Presidencia entre 2010 y 2011, cuando al frente de este departamento se encontraba el socialista Ramón Jáuregui.

Martín Delgado resume esas mejoras en tres aspectos. De un lado, limitar las causas de inadmisión de las solicitudes, lo que impediría a la Administración invocarlas "abusivamente". De otro, el recurso al silencio administrativo como "método sistemático de respuesta" a las peticiones de acceso a la información, lo que deriva en la presentación de reclamaciones (en vía administrativa y judicial). Y, en tercer lugar, dotar de los medios necesarios al Consejo de Transparencia para que siga siendo la "clave de bóveda del sistema" y pueda garantizar el "cumplimiento de las obligaciones" que tiene asignadas. "Si no se abordan estas carencias, y algunas otras, las previsiones de la ley quedarán sencillamente inoperantes en poco tiempo", apostilla.

El Gobierno tendría que hacer pública la composición del comité de expertos. No tiene ninguna justificación"

FERNANDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ

"Se debería establecer un régimen de silencio administrativo positivo para colocar a la Administración ante la necesidad de dar respuesta a tiempo a las demandas de acceso. En la ley se limita el acceso a aquella información que perjudique cuestiones relacionadas con materias tan amplias como los 'intereses económicos', la 'política económica y monetaria' o la 'protección al medioambiente'. Sería conveniente matizar criterios tan amplios", propone el catedrático Villoria.

En contraposición a la visión de Isaac Martín, el catedrático Emilio Guichot no ve "urgencia jurídica" en la modificación de la Ley de Transparencia por cuanto "lleva pocos años en vigor" y es ahora cuando empieza a ser conocida por ciudadanos, administraciones y tribunales. Con todo, Guichot sí reconoce que hay "aspectos mejorables" en el texto: "Perfilar los medios de control del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, aligerar cualquier requisito de identificación de los ciudadanos, añadir un catálogo completo de infracciones y sanciones para garantizar el cumplimiento de las resoluciones de los consejos, dotarles de medios materiales suficientes y establecer disposiciones para asegurar la competencia de los miembros de los consejos de Transparencia, en su caso con un proceso de selección como ya se conoce en otros sectores".

El legislador no previó un régimen de sanciones para los funcionarios o altos cargos que no ofrezcan informaciones amparadas por el CTBG y no recurridas judicialmente, como se viene constatando día tras día. En lo que va de año, al Consejo de Transparencia no le consta el cumplimiento de 68 de las resoluciones que ha dictado. Ésta es una de las carencias que ofrece la actual ley y que muchos especialistas -como Manuel Villoria- consideran necesario corregir para que la norma no pierda virtualidad y se garantice el acceso a la información pública del ciudadano: "Debería contemplarse clara y explícitamente en el texto un régimen de infracciones y de sanciones a políticos y funcionarios públicos por el incumplimiento de las normas de transparencia".

En esta corriente se sitúa también Miguel Ángel Blanes, que califica de "deliberada omisión" la no inclusión de sanciones en la norma aprobada en 2013. "No sirve de nada crear una institución nueva encargada de tutelar la transparencia y no dotarla de medios jurídicos eficaces para que sus resoluciones se cumplan y no queden en papel mojado. Es urgente modificar la Ley de Transparencia para atribuir al CTBG la potestad de imponer sanciones y multas coercitivas, pero no a la Administración incumplidora, cuyo importe pagamos entre todos los ciudadanos, sino al patrimonio personal de las autoridades y funcionarios responsables, como ya existe en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estoy convencido de que las resoluciones se cumplirían de inmediato", asegura.

Es urgente modificar la ley para que el CTBG pueda imponer multas que paguen los responsables con su patrimonio"

MIGUEL ÁNGEL BLANES

Para el catedrático de la UCA Severiano Fernández, desde el punto de vista práctico resultaría "más efectivo" que la potestad sancionadora dotar a los consejos de Transparencia de "competencias coercitivas" para poder obligar a las administraciones "a colaborar en la tramitación de las reclamaciones y, una vez firme la resolución, la ejecuten en todos sus términos". 

En su preámbulo, la Ley de Transparencia es clara. "Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos". La pandemia está poniendo a prueba si la transparencia es uno de los ejes de la acción política del Gobierno de coalición. Más que con palabras, ese compromiso se demuestra con hechos.