La ley justifica la amnistía por el "interés general", la "convivencia" y su encaje "pleno" en la Constitución

La amnistía al procés se asienta sobre varios principios básicos. El "interés general", el mismo vector que orientaban los indultos a los líderes independentistas, la "búsqueda de la mejora de la convivencia y la cohesión social" y su "plena constitucionalidad". Es lo que figura en la exposición de motivos de la proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, que se registró este mismo lunes por la tarde en el Congreso con la firma únicamente del PSOE, sin sus socios de investidura, pese a que se esperaba que todos estamparan su rúbrica. Un preámbulo que ocupa 11 páginas de las 23 totales de la iniciativa [aquí en PDF] y que los socialistas han intentado blindar en cada esquina para que supere el filtro del Tribunal Constitucional, que con seguridad se tendrá que pronunciar para decidir si la norma tiene o no encaje en la Carta Magna. La norma, cuando entre en vigor, probablemente para comienzos de 2024, y si no hay cambios en su redacción, afectará a 309 encausados independentistas y a 73 policías implicados en las cargas. En total, a 382 personas, según los cálculos oficiales del Gobierno.

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La exposición de motivos de la proposición de ley orgánica reconoce que una amnistía es una institución solo válida para "abordar circunstancias políticas excepcionales" que, "en el seno de un Estado de derecho", persigue "la consecución de un interés general, como puede ser la necesidad de superar y encauzar conflictos políticos y sociales arraigados", también mejorar la "convivencia y la cohesión social" e integrar las "diversas sensibilidades políticas". Y esa excepción, arguyen los socialistas, proponentes de la iniciativa, la aprueba no el Gobierno, sino las Cortes Generales como expresión de la soberanía popular.

El texto recuerda que no es la amnistía una vía "novedosa", porque además del precedente de 1977, países como Italia, Francia o Portugal la contemplan en sus constituciones

El texto comienza recordando que la amnistía "no es una vía novedosa" en la tradición jurídica. El precedente más importante, recuerda, es la ley de 1977. Pero añade que es una figura que está prevista en las constituciones de Italia, Francia o Portugal —de hecho, este último país la aplicó el pasado verano para amnistiar a todos los jóvenes de entre 16 y 23 años por la comisión de determinados delitos con motivo de la visita del papa Francisco—, como también está "homologada" en el derecho de la Unión Europea. En ese punto, la proposición cita varios ejemplos de la legislación comunitaria y pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la UE, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la Comisión de Venecia.

A partir de ahí, comienza el relato de hechos, mucho menos escorado hacia el lado independentista que el acuerdo que el PSOE firmó con Junts la pasada semana. No hay, por ejemplo, menciones a los Decretos de Nueva Planta borbónicos y se precisa que el procés, impulsado por las fuerzas independentistas al frente de las instituciones catalanas, fue apoyado "por parte de la sociedad civil". Por una parte de ella, por tanto, no por toda. La raíz de la ruptura de la legalidad, narra, fue la sentencia sobre el Estatut de 2006, que el TC emitió en 2010 y que generó un tensión institucional, social y política que provocó una "desafección de una parte sustancial de la sociedad catalana hacia las instituciones estatales" que aún "no ha desaparecido". No obstante, sorprenden olvidos en esa narración, como la declaración unilateral de independencia del 27 de octubre de 2017 o la aplicación del artículo 155 de la Constitución.

La ley beneficiará, según los cálculos del Gobierno, a 309 encausados independentistas y a 73 policías: 382 en total

Por esa razón, colige la proposición, las Cortes acuden a un "mecanismo constitucional que refuerza el Estado de derecho para dar una respuesta adecuada más de 10 años después del comienzo del proceso independentista", cuando se han superado los momentos más agudos de la crisis y toca sentar las bases para "garantizar la convivencia de cara al futuro". La amnistía se configura así como "un paso necesario para superar las tensiones" y eliminar las circunstancias que generan la "desafección" de una parte de la población. Consecuencias, advierte, que podrían "agravarse" en los próximos años a medida que avancen los procesos judiciales que afectan no solo a los líderes del procés —"que son los menos"—, sino sobre todo a empleados públicos y ciudadanos de a pie.

La "base para la superación de un conflicto político"

Los socialistas subrayan que con la aprobación de la ley se pretende "excepcionar la aplicación de normas vigentes" a los hechos acontecidos en el contexto del procés "en aras del interés general, consistente en garantizar la convivencia dentro del Estado de derecho, y generar un contexto social, político e institucional que fomente la estabilidad económica y el progreso cultural y social tanto de Cataluña como del conjunto de España, sirviendo al mismo tiempo de base para la superación de un conflicto político".

La amnistía es "un paso más en un camino difícil, pero a la vez valiente y reconciliador". La aplicación de la legalidad "es necesaria", pero no "suficiente" para resolver "un conflicto político"

La Carta Magna, recuerda, no impone un modelo de democracia militante. Así, las "metas a perseguir dentro del marco constitucional son plurales", pero "todos los caminos deben transitar dentro del ordenamiento jurídico nacional e internacional". Es decir, que la Constitución no impide que se puedan defender ideologías como el independentismo, pero sí exige que se haga dentro de la ley. Es una referencia clara (aunque tácita) a que los que voten esta norma, entre ellos ERC y Junts, asumen que no cabe romper la legalidad de manera unilateral.

El texto razona que la amnistía "no puede interpretarse como un alejamiento de nuestro marco legal". "Muy al contrario, es una herramienta que lo fortalece y mira hacia el futuro, devolviendo al debate parlamentario las divisiones que siguen tensando las costuras de la sociedad, mediante una renuncia al ejercicio del ius puniendi [el derecho del Estado a castigar o sancionar] por razones de utilidad social que se fundamenta en la consecución de un interés superior: la convivencia democrática", argumenta. La ley, insiste, es "un paso más en un camino difícil, pero a la vez valiente y reconciliador", "una demostración de respeto a la ciudadanía y de que la aplicación de la legalidad es necesaria pero, en ocasiones, no es suficiente para resolver un conflicto político sostenido en el tiempo". La amnistía es, remacha, una "decisión política adoptada bajo el principio de justicia". La redacción no contiene alusiones a la renuncia a la vía unilateral por parte de las formaciones separatistas.

La tercera parte de la exposición de motivos alude al contexto jurídico y político en que se aprueba. España no sale de una dictadura, como en 1977, sino que "se caracteriza por ser una democracia y un Estado de derecho, en el que el principio democrático y el respeto a los derechos fundamentales se configuran como pilares esenciales". Es una respuesta clara a los independentistas, que a lo largo de la última década han denunciado los supuestos déficits democráticos de España por no permitir un referéndum de autodeterminación. Es más, se recalca que desde 1978 España cuenta con un texto constitucional "homologable al de los países de nuestro entorno", ya que "garantiza los derechos fundamentales" y "preserva los derechos ideológicos y políticos de todos". Es decir, que no se persigue a ningún ciudadano por sus ideas.

Frente a las tesis de los separatistas, se afirma que España es una "democracia y un Estado de derecho", en el que se garantizan los derechos fundamentales

Por eso, una ley de amnistía "solo puede fundamentarse en la solidez del sistema democrático, que demuestra así su capacidad de conciliación a través de un acto soberano de las Cortes Generales", cuya legitimidad radica en la "constitucionalidad" de la medida y en la necesidad de "abordar una situación excepcional en pro del interés general", apostando por un "futuro de entendimiento, diálogo y negociación entre las distintas sensibilidades políticas, ideológicas y nacionales". Y aunque "no hay democracia fuera del Estado de derecho", de la legalidad, "es necesario crear las condiciones para que la política, el diálogo y los cauces parlamentarios sean los protagonistas en la búsqueda de soluciones a una cuestión política" de carácter "recurrente en nuestra historia".

La posibilidad de leyes "singulares"

La iniciativa pasa a justificar por qué la amnistía sí cabe dentro de la Carta Magna. Recuerda que el propio TC, en su sentencia 147/1986, ya advertía, a propósito de la ley de 1977, que "no hay restricción constitucional directa sobre esta materia". Además, esa ley de 1977, esgrime el PSOE, sigue plenamente vigente que solo podría derogar el Parlamento. Por lo tanto, razona la proposición, "lejos de ser una figura inconstitucional, forma parte del pacto fundacional de la democracia española y se presenta como una facultad de las Cortes Generales". Son Congreso y Senado, continúa, quienes en consecuencia puede tipificar o destipificar una conducta en el Código Penal y quien tiene la facultad también de amnistiar.

Para el PSOE, la ley sí respeta los principios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación. Y esgrimen que no rompe la igualdad que consagra la Carta Magna de 1978

Dicen el Grupo Socialista que esta figura no afecta al principio de separación de poderes, que también se encuentran referencias a ella en la normativa autonómica, que "se contempla en más de treinta acuerdos internacionales suscritos por España en materia de traslado de personas condenadas o extradiciones". Y que el TC ha validado la "constitucionalidad" de las leyes de amnistía.

El texto sostiene que el alto tribunal sí que ha permitido que existan leyes "singulares", pero estas solo pueden superar la obligación constitucional de respetar la igualdad entre ciudadanos cuando se trata de normas por un "supuesto hecho concreto". Y eso es lo que entiende que sucede con esta ley orgánica, porque se dirige a un "grupo concreto de destinatarios" y está diseñada a un "hecho singular", el "conjunto de actos vinculados, de diversas formas", al procés, que quedan "acotados material y temporalmente". La proposición arguye que el principio de igualdad no implica que se tenga que aplicar a todos los españoles por igual, sino a que no existan "discriminaciones" entre aquellos a los que afectaría esta norma.

También para el PSOE, la ley orgánica de amnistía, además de singular y excepcional, cumple con los principios de "razonabilidad, proporcionalidad y adecuación". Razonabilidad, porque busca superar la "alta tensión política" que vivió la sociedad catalana desde 2012, por lo que se pretende "devolver la resolución del conflicto político a los cauces de la discusión política".

Proporcionalidad, porque se evita que la amnistía abarque "otro tipo de actos no conectados directamente con el proceso independentista y las consecuencias de este, cuya exoneración no tendría cabida". Es decir, que la ley no incluye el lawfare, la persecución judicial en la que estaba empeñada Junts y que sí se llevó al acuerdo con el PSOE suscrito la semana pasada en Bruselas. La adecuación de la ley se debe a que responde a diversas situaciones procesales vigentes en el momento en que se promulgue, y que no podrían resolverse con medidas como indultos o una reforma del Código Penal (medidas, por otro lado, ya aprobadas por el Ejecutivo).

El articulado impone un tiempo máximo de aplicación de la ley de dos meses y no permite su suspensión en caso de que haya recursos

La exposición de motivos concluye con la explicación de la norma, que consta de 16 artículos, tres títulos y tres disposiciones (dos adicionales y una final). Describe que la ley amnistía los actos tipificados como delito o determinantes de responsabilidad administrativa o contable vinculados a la consulta del 9 de noviembre de 2014 y al referéndum del 1 de octubre de 2017, "declarados ambos inconstitucionales". La norma da cobijo a todos los actos ligados a ambos plebiscitos ocurridos entre el 1 de enero de 2012 y el 13 de noviembre de 2023. La amnistía solo cubre por tanto los posibles delitos ligados a la organización y celebración de la consulta y el referéndum, pero también "otros posibles ilícitos que guardan una profunda conexión con los mismos". No, por tanto, causas ajenas al procés ni que recuerden el lawfare. Luego el escrito identifica los delitos que no pueden ser perdonados, como los relacionados con la tortura o los tratos inhumanos o degradantes.

Se especifica que la amnistía sí cubre a los policías protagonistas de las cargas del 1-O. Con ello, precisa el texto, no se supone "demérito o reproche alguno" por su actuación, no se les criminaliza, pues "la presunción de inocencia es un principio básico" del ordenamiento jurídico. Se persigue, sin embargo, "aliviar la situación procesal de los encausados". También la ley determina que no habrá derecho a "percibir indemnización alguna", ni se restituirán las cantidades abonadas por multa o sanción. El articulado impone que la ley se aplicará en el plazo máximo de dos meses, "sin perjuicio de los ulteriores recursos, que no tendrán efectos suspensivos". Por último, se modifica el artículo 130 del Código Penal para incluir expresamente la amnistía como causa de extinción de la responsabilidad criminal y se adapta asimismo la Ley del Tribunal de Cuentas.

La norma, según su disposición final, entrará en vigor el mismo día de su publicación en el BOE. Pero su tramitación parlamentaria previa no será pacífica. La próxima semana la calificará la Mesa del Congreso. Como se tramitará de urgencia, los plazos se reducen a la mitad y podrá pasar el filtro de la Cámara baja en pocas semanas, pero luego sufrirá un parón en el Senado, que el PP controla con mayoría absoluta. La Cámara alta aprueba mañana martes la reforma de su reglamento impulsada en solitario por los populares, que permitirá dilatar la aprobación de la ley de amnistía —hasta dos meses, lo máximo que permite la Carta Magna, en lugar de 20 días para las iniciativas urgentes—, y que el PSOE considera inconstitucional. Pero más allá de la discusión en las Cámaras, el ambiente político se ha hecho irrespirable.