Anuncio hecho, decisión tomada. España destinará a gasto militar el 2% del PIB antes de lo que estaba comprometido con la OTAN, antes de 2029. Pero ese titular, lanzado en Bruselas por el presidente el jueves por la noche, al término del Consejo Europeo extraordinario, aún no tiene desarrollo. No se sabe aún el ritmo de incremento de la inversión, cuál será el nuevo horizonte, cuánto más se inyectará en Defensa, cómo se vehicularán esos nuevos recursos. El Gobierno no ha dado detalles de su estrategia, en buena medida porque está pendiente de que la Comisión concrete, en las próximas dos semanas, el nuevo instrumento de créditos de 150.000 millones de euros, que se financiaría con emisiones conjuntas de deuda y que forma parte del plan de movilización de 800.000 millones en total para rearmar al continente.

Pero a esa cuestión operativa se suman las dificultades propias de la precariedad parlamentaria del Ejecutivo. La Moncloa prefiere, en la medida de lo posible, esquivar la autorización del Congreso, porque toda subida del gasto militar tensiona su coalición con Sumar, tensiona la relación con sus socios de investidura y le hace depender del respaldo del PP, de quien no se acaba de fiar por su historial, por su voluntad de infligir derrotas a Pedro Sánchez aunque comparta el fondo de algunas iniciativas, y este sería el caso. Hacienda tiene a mano algunas herramientas para no acudir a la Cámara baja, como los créditos extraordinarios con cargo al fondo de contingencia, pero son limitadas. Un gran aumento del gasto sin Presupuestos Generales del Estado (PGE) y sin pasar por el Congreso reduce las opciones. Mucho, como admiten en el Ejecutivo. España, según la métrica de la OTAN, alcanzó en 2024 el 1,28% sobre PIB, en torno a 19.723 millones de euros. El 2% supondría más de 36.000 millones. La cifra de 2024 es estimada, no se ha cerrado todavía.

España, según la métrica de la OTAN, alcanzó en 2024 un gasto del 1,28% sobre el PIB, unos 19.720 millones. El presidente no ha detallado qué ritmo imprimirá a partir de ahora y cuándo quiere alcanzar el 2%

Las dificultades que plantea el incremento del gasto en Defensa volvieron a reverberar este viernes, como un anticipo de lo que escuchará Sánchez el jueves, en la ronda con los grupos (salvo Vox) en la Moncloa, en la que les expondrá el nuevo contexto, la necesidad de rearmarse tras el drástico giro operado por Estados Unidos y la prioridad de protección y defensa de Ucrania.

Movimiento Sumar, el partido fundado por Yolanda Díaz y socio minoritario de la coalición gubernamental, no se opuso radicalmente e hizo una llamada al "sentido común", como dijo el ministro Pablo Bustinduy. En un comunicado, la formación aplaudió que Europa dé el salto en términos de autonomía estratégica, pero cree que en lugar de "multiplicar los gastos nacionales", la prioridad debe ser el despliegue de una nueva financiación europea que "no haga recaer todo el esfuerzo inversor en los Estados miembros".

Sumar llama al "sentido común", está de acuerdo con la búsqueda europea de la autonomía estratégica, pero no quiere que se cargue sobre los Estados miembros. Podemos se opone radicalmente: "Entierra la legislatura progresista". Bildu y BNG, en el 'no'

Ni siquiera todos los partidos que integran el grupo de Sumar en el Congreso comparten el mismo criterio. IU está claramente en contra, juzga "ridículo" que la UE quiera enriquecer a las multinacionales de armas de EEUU. La posición de Podemos es aún más contraria: decisiones como aumentar el gasto en Defensa "entierran la legislatura progresista", el Ejecutivo "está cavando su propia tumba". "Van a favorecer sólo a la industria armamentística y van a perjudicar al conjunto de la ciudadanía, ya que esos fondos se detraerán de partidas como la sanidad, la educación o las pensiones públicas", señalaron fuentes de la formación. La secretaria general de los morados, Ione Belarra, acusó a Sánchez de mantener una "absoluta hipocresía" al estar "lamiéndole las botas al fascista peligroso" de Donald Trump.

Más socios del Ejecutivo corearon el no. "Si se aumenta el presupuesto de Defensa, se cercenará el gasto social y perderán las políticas sociales y culturales", apuntó Mertxe Aizpurua, portavoz de Bildu. Cuidado con el impacto sobre los fondos de cohesión, "así como el impacto en los servicios públicos, es muy serio y peligroso", alertó Ana Miranda, eurodiputada del BNG.

Otros grupos se mantuvieron a la expectativa, como ERC o Junts. El PNV sí estaría en principio más dispuesto. Igual que el PP. Alberto Núñez Feijóo ya ha recibido la llamada de la Moncloa para el despacho del jueves, 13 de marzo, sobre Ucrania y el aumento del gasto en Defensa, pero pidió al jefe del Ejecutivo que le detalle por escrito sobre qué quiere hablar, de qué recursos va a disponer y con qué respaldos cuenta.

"Informar" a los grupos

El presidente se comprometió a "informar a los grupos" de su decisión de llegar al 2% del PIB en gasto militar antes de 2029. Informar. No habló de recabar su apoyo. Lo que pretende Sánchez es sacar este tema de la batalla política, de la confrontación, apelar a los grupos para que sean conscientes de que lo fundamental es "fortalecer Europa" desde varios flancos: desde el punto de vista social, de la competitividad, de la emergencia climática y de la seguridad y la defensa. España, como país "profundamente europeísta", también tiene que contribuir a ese "desafío de la seguridad y la defensa", y ese es el "compromiso" del Ejecutivo porque es un "seguro de vida". El líder socialista reclama "voluntad política", "generosidad" de los grupos, y espera de ellos una respuesta "positiva" a sus planteamientos, "si no al 100%, sí con matices". "Invertir en Defensa es invertir en democracia, es invertir en seguridad, es invertir en la protección de nuestros valores", abundaba este viernes desde Bruselas el ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños.

Feijóo ya ha recibido la llamada de la Moncloa para citarle para la cita del jueves 13. Pide al presidente que le detalle por escrito sobre qué quiere hablar

El jefe del Ejecutivo también expondrá la caja de herramientas propuesta por la Comisión y acordada el jueves por el Consejo Europeo, desde la flexibilización de las reglas fiscales, el instrumento de 150.000 millones de euros —peleará para que también haya transferencias, no solo préstamos—, el recurso a los fondos de cohesión (que España no utilizará), y las ayudas del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

La cita del jueves es, por tanto, como inciden fuentes de la Moncloa, para "explicar la situación a los grupos", no para pedirles que voten en el Congreso el aumento del gasto en Defensa. ¿Cómo se vehiculará ese incremento? "Todo abierto, tenemos que ir viendo", responden.

Pero, con esa prevención por lo que pueda concretarse desde Bruselas, la intención del Gobierno es no acudir al Congreso. "No nos hace falta pedir su autorización. Segurísimo", contestan desde Defensa. La razón es doble. Por un lado, explican fuentes del Ejecutivo, no se quiere dejar descansar la aprobación de créditos presupuestarios en el PP, porque la dirección de Feijóo ha buscado hasta ahora aprovechar la debilidad parlamentaria de Sánchez para asestarle golpes en el Congreso. Votó en contra de la reforma fiscal —aunque el eje era la trasposición del impuesto del 15% a las multinacionales—, tumbó junto a Junts el decreto ley ómnibus que contenía, entre otras medidas, la revalorización de las pensiones y los descuentos al transporte. Solo cuando el Ejecutivo pactó con los posconvergentes una versión mutilada de ese texto y por tanto estaba garantizada su convalidación el PP dio sus votos.

Los socialistas no se fían de los populares por su voluntad de infligir una derrota parlamentaria al Gobierno, aprovechando su debilidad en el Congreso

Los populares serían fundamentales para aumentar el gasto militar, dada la deserción de parte del bloque de investidura. Ahí está el segundo motivo: se quiere evitar la foto de la fractura de la mayoría que sustenta al Ejecutivo y una mayor tensión con Sumar. "Todo lo que puedas hacer sin el Congreso, mejor", admiten fuentes gubernamentales. Y es que el Parlamento se está convirtiendo en un potro de tortura para Sánchez.

La técnica presupuestaria

Pero, ¿puede el Gobierno aumentar la inversión en Defensa sin pasar por el Congreso? La respuesta es sí. Pero con limitaciones. La Ley General Presupuestaria de 2003 permite, en su artículo 55, tramitar gastos que no puedan demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista un crédito adecuado o sea insuficiente y no ampliable el consignado. Se trataría entonces de un crédito extraordinario o suplementario del inicialmente previsto. Deben darles el visto bueno las Cortes Generales. Pasó, por ejemplo, con los créditos que el Ejecutivo ha librado para afrontar los gastos sobrevenidos por la dana del 29 de octubre.

No hace falta ir al Parlamento cuando se anule una partida y se cargue el gasto al fondo de contingencia, una sección del Presupuesto que se reserva para afrontar "necesidades inaplazables" y que, con los PGE prorrogados, roza los 4.000 millones de euros

Pero basta la autorización del Consejo de Ministros, sin pasar por Congreso y Senado, cuando se atiendan obligaciones del ejercicio corriente o de ejercicios anteriores si se anula una partida y se carga ese gasto al fondo de contingencia, que es una cantidad que reserva el Estado cada año para "hacer frente a necesidades inaplazables", y que tiene un importe del 2% del total de gastos para operaciones no financieras. Ese fondo asciende, en los Presupuestos vigentes —los de 2023, que están prorrogados— a 3.964.420.000 euros. Tampoco hace falta pedir el permiso del Parlamento cuando se trata de transferencias de créditos. Es decir, cuando se mueve el dinero de una partida a otra.

Los gobiernos recurren a esas herramientas con frecuencia. No son extraordinarias. Basta mirar las referencias de los acuerdos del Consejo de Ministros [como esta del pasado 3 de diciembre]. Son constantes las transferencias de créditos, los créditos extraordinarios o los suplementos de crédito con cargo al fondo de contingencia. Solo desde noviembre de 2024, el Gobierno ha aprobado un gasto extra en Defensa, al margen del presupuesto del ministerio que dirige Margarita Robles, de casi 2.000 millones de euros, a los que hay que sumar los 1.000 anunciados el pasado 24 de febrero por Sánchez en material militar para Ucrania, en el marco del acuerdo bilateral de seguridad suscrito el año pasado con Volodímir Zelenski. Un desembolso que no ha pasado por el Congreso.

Solo desde noviembre de 2024 el Gobierno ha aprobado un gasto extra en Defensa de casi 2.000 millones, a los que hay que sumar los 1.000 anunciados por Sánchez para apoyar a Ucrania

El problema que plantea esta vía es que no permite un gran aumento del gasto militar. La capacidad del fondo de contingencia es limitada —los citados 3.964,4 millones en 2024—, también las transferencias de crédito. Esta fórmula no permite tampoco, por ejemplo, utilizar la nueva recaudación que obtiene el Estado. Para un incremento muy sustantivo de la inversión, el Gobierno sí tendría que recurrir al Congreso para que se lo autorizase. De ahí la dificultad que tiene Sánchez.

Se presupuesta por debajo de lo ejecutado

Las cosas pueden cambiar en función del instrumento que habilite la Unión Europea. El presidente quiere que la inyección de recursos no solo llegue vía préstamos, sino vía transferencias (subvenciones a fondo perdido), como ocurrió con los fondos Next Generation que Bruselas alumbró para hacer frente a la pandemia del covid. En ese caso, la canalización del gasto podría ser más sencilla. Pero todavía falta la letra pequeña.

Según el último informe de la IGAE, de ejecución presupuestaria, hasta el 30 de noviembre de 2024 se gastaron en el pasado ejercicio 15.023 millones, cuando se habían previsto 12.827. Un 17,12% más

Como ha venido analizando la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), los créditos que inicialmente se asignan en los Presupuestos a Defensa "resultan sistemáticamente insuficientes en comparación con el gasto realmente ejecutado al cierre del ejercicio". Es decir, que se presupuesta en Defensa por debajo de lo que realmente se gasta. La razón es que "habitualmente el gasto de las operaciones de mantenimiento de la paz se presupuestan por un importe muy bajo para después aumentarlo durante el ejercicio con cargo al fondo de contingencia".

Según el último informe de ejecución presupuestaria, realizado por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), hasta el 30 de noviembre de 2024 Defensa había gastado en el pasado ejercicio 15.023.314.568,25 euros, cuando el crédito inicial presupuestado era de 12.827.177.550,00 euros. Es decir, que creció en 2.196,13 millones de euros. Un 17,12% más. La diferencia con la cifra de la OTAN (19.723 millones) se debe a que en la metodología de la Alianza se incluye, dentro del gasto de personal, las pensiones que la Seguridad Social paga "a los militares jubilados y a los civiles empleados en departamentos militares", y contiene también el gasto de carácter militar "de actividades mixtas civiles-militares cuando el componente militar puede ser específicamente contabilizado o estimado", como precisa la AIReF.

El Gobierno se halla por tanto, doblemente limitado. Por un lado, porque el fondo de contingencia tiene tope y no permite incrementos sustantivos del gasto. Y, por otro, no hay nuevos Presupuestos del Estado que permitan integrar una partida más cuantiosa para Defensa. En la discusión de las cuentas públicas para 2023, el Ejecutivo, para soslayar la oposición de Unidas Podemos, desgajó la partida de programas especiales de modernización, que es la que había crecido exponencialmente para cumplir con los compromisos OTAN (un 72,11% más). La argucia fue que no computaba en el déficit, por lo que no detraía recursos de otros capítulos sociales. La relajación de las reglas fiscales que acordó el Consejo Europeo el jueves, esa cláusula de escape, camina en esa dirección, que los Estados miembros puedan invertir más (y mejor) en Defensa sin que les cuente en déficit.

El Ejecutivo se halla doblemente limitado, porque el fondo de contingencia tiene un tope y es complicado incrementar mucho el gasto sin ir al Congreso. Y sin Presupuestos, todo se hace más difícil. Mandar tropas de paz a Ucrania sí requiere el 'sí' de la Cámara

Sánchez sí necesitaría la autorización del Congreso —lo exige el artículo 17 de la Ley de Defensa Nacional— si quisiera mandar tropas de paz a Ucrania, una posibilidad que está encima de la mesa pero que el propio presidente cree "prematura" porque el escenario es todavía de guerra.

Todo está aún muy verde pero las intenciones del Ejecutivo, por ahora, son bastante claras. A falta de que Bruselas detalle sus planes, si se quiere evitar el control parlamentario, las posibilidades que concede la técnica presupuestaria son cortas. Transferencias de crédito, créditos extraordinarios con cargo al fondo de contingencia. "No tiene mucha más vuelta de hoja", reconocen en Hacienda. Al anuncio del presidente le queda mucho todavía por aterrizar.