Los Presupuestos Generales del Estado para 2025 están ya prácticamente fuera del alcance del Ejecutivo. El presidente y sus ministros insisten en que no se dan por vencidos, en que los continuarán persiguiendo hasta el último aliento, pero no deja de ser un artificio retórico porque el Gobierno y los grupos tienen más que interiorizado que no habrá nuevas cuentas públicas para 2025. Los PGE son la ley anual más relevante de todo Gabinete, el puzle más complicado de componer en minoría parlamentaria por su relevancia política, no solo económica. Pero no es la única norma que se le resiste a la coalición de PSOE y Sumar. Aunque la Moncloa destaca que ha conseguido aprobar 28 iniciativas legislativas en lo que va de legislatura, "una media de tres leyes por cada mes hábil parlamentario", y que su ritmo de marcha es mayor incluso al de las asambleas autonómicas —algunas con mayorías absolutas—, lo cierto es que para alumbrar cada ley los socialistas sufren. Avanzan "poco a poco", lentamente, como admiten en la cúpula en el Congreso.

Así, la producción legislativa es significativamente menor que en el anterior mandato, y la razón es obvia: no cabe la geometría variable, tampoco hay una mayoría progresista y el gran elemento distorsionador es Junts. Sobre todo Junts. Pero Podemos también aprieta. Mucho más. Cuadrar el círculo, conciliar izquierda y derecha, cuesta un mundo a la tripleta negociadora de Pedro Sánchez, formada por la vicepresidenta primera, María Jesús Montero; el ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños, y el secretario de Organización del PSOE, Santos Cerdán. Esas dificultades obligan, por ahora, a mantener en barbecho textos como la reforma de la ley mordaza, la proposición de ley orgánica para limitar la acción de las acusaciones populares —la motejada como ley Begoña— o la delegación a Cataluña de las competencias migratorias. El Gobierno no renuncia a ninguna de ellas, pero se tomará su tiempo para intentar desatascarlas. Y no será fácil.

El presidente subraya que no se rendirá con las cuentas públicas y seguirá intentándolo, pero insiste en que los actuales, prorrogados, permiten que la economía crezca. Y no convocará elecciones

El pasado jueves, al término de la reunión del Consejo Europeo en Bruselas, fue el presidente el que con más nitidez expresó hasta ese momento que los Presupuestos de 2025 son ya casi imposibles. No tiró la toalla, prometió pelearlos todavía, fiel a su estilo de evitar plantear públicamente derrotas políticas. Pero se esforzó tanto por restar dramatismo al escenario más factible —que no los haya— que en el fondo estaba reconociendo lo obvio: que no cuenta apenas ya con ellos, que no los presentará si no tienen los apoyos y que, en cualquier caso, no adelantará las generales. "Nosotros no nos rendimos y queremos aprobar los PGE", pero "con los Presupuestos que tenemos, que son unos Presupuestos de un Gobierno de coalición progresista, estamos liderando el crecimiento de las principales economías avanzadas". "Si no [hay unos nuevos], se prorrogan los Presupuestos sin ninguna duda, porque ahora mismo lo que necesitamos es estabilidad", liquidó.

El mismo camino recorrió este viernes, tal vez más explícitamente, Bolaños. En declaraciones a los medios en la sede del Ministerio de Justicia, reconoció que los apoyos que necesita el Gobierno para aprobar unos nuevos Presupuestos "no están maduros a día de hoy". Pero no hay angustia en el Ejecutivo: "No tenemos ninguna preocupación", ya que los PGE vigentes, los prorrogados de 2023, son "muy buenos, expansivos, progresistas", que están dando resultados "evidentes", "frutos en la economía real", porque el crecimiento económico del país es "indiscutible". No obstante, siguió, los socialistas seguirán "hablando y dialogando" con los grupos para intentar atar los respaldos necesarios.

Los apoyos de los Presupuestos "no están maduros a día de hoy", reconoce Bolaños, que carga también contra el PP por su "incoherencia superlativa" al tumbar la Agencia de Salud Pública tras respaldarla

El Gobierno sufría ayer la resaca por la negra jornada previa en el Congreso. Además de evidenciarse la división de PSOE y Sumar a cuenta de la Defensa —una "discrepancia histórica" que el presidente minimizó por completo—, el pleno tumbó el proyecto de ley para la creación de la Agencia Estatal de Salud Pública (AESAP). PP y Junts, que habían apoyado el dictamen la semana anterior en la Comisión de Sanidad de la Cámara baja, giraron sorpresivamente y se unieron a Vox para sacar de la circulación el texto, para matarlo. Eligieron esa forma de castigar al Ejecutivo por haber vetado, a través de la Mesa de la Cámara baja, cuatro enmiendas a otra ley, la de desperdicio alimentario, que se conducía a su aprobación definitiva después del trámite en el Senado.

Aunque en privado los socialistas sí afean a los posconvergentes su "rabieta", en público tanto el presidente como el ministro de la Presidencia y Justicia endosaron las culpas al PP por su "irresponsabilidad" e "incoherencia superlativa", por forzar la caída de la AESAP. "Por supuesto" que el Gobierno, dijo, llevará la ley de nuevo al Congreso para que comience de nuevo su tramitación y se consiga alumbrar un órgano que fue uno de los compromisos contraídos por los grupos, salvo Vox, en la Comisión de Reconstrucción puesta en marcha por el covid-19, y que busca simplemente "reforzar las capacidades sanitarias" del sistema de salud en caso de la eclosión de otra pandemia.

El Ejecutivo subraya que gana el 90% de las votaciones en el Congreso, lo que da una media de "tres leyes por cada mes hábil parlamentario"

El ministro se quejó de que sea "más noticia" el 10% de votaciones que pierde el Gobierno en el Congreso que "el 90% que gana". Y recordó que, con la ley de desperdicio alimentario que el jueves aprobó de manera definitiva la Cámara baja y que en los próximos días estará ya en el Boletín Oficial del Estado, son 28 las iniciativas legislativas en pie desde que arrancó la legislatura en 2023, lo que da una media de "tres leyes por cada mes hábil parlamentario". "Es un ritmo de trabajo, de acuerdos, de diálogo, de consenso, que es fácilmente reconocible", resolvió Bolaños.

Tres decretos anticrisis, tres de la dana

Desde la investidura de Sánchez, en noviembre de 2023, el Gobierno ha aprobado (y convalidado) 12 reales decretos leyes y tiene uno más, el número 13 —el de reparto de menores migrantes— por ratificar en el Congreso. Además, ya están completamente aprobadas, siete leyes ordinarias —falta por publicar en el BOE la de desperdicio alimentario— y siete leyes orgánicas. 28 en total, tal y como computaba Bolaños. En la pasada legislatura, salieron adelante 216 iniciativas legislativas. Pero entonces Sánchez contaba con la posibilidad de mirar a izquierda y derecha (Ciudadanos) y además no dependía de Junts. Ahora, como ya profetizó el exlehendakari Iñigo Urkullu en octubre de 2023, el presidente necesita "de todos los votos de todos los partidos todo el tiempo". El líder socialista ya había advertido en la campaña de las generales que su siguiente mandato tendría una producción legislativa inferior, porque las grandes reformas ya estaban hechas y lo que quedaba por delante era su desarrollo.

Entre las leyes ordinarias aprobadas, la de la ELA, la reforma fiscal o la de enseñanzas artísticas. Y entre las leyes orgánicas, la de amnistía, la de paridad o la del traspaso de las competencias de Tráfico a Navarra

En el primer cajón, el de los decretos leyes aprobados, figuran los de prórroga de las medidas anticrisis (tres), los impulsados para afrontar las consecuencias de la dana del 29 de octubre (otros tres), y otros como la extensión de la prohibición de los desahucios, la mejora de la protección por desempleo, la reforma de RTVE, la mejora de la compatibilidad de la pensión de la jubilación con el empleo o la derivación a la Península de los menores extranjeros. Entre las leyes ordinarias, la de enseñanzas artísticas superiores, la de la esclerosis lateral amiotrófica (ELA), la reforma fiscal, la de agentes forestales y medioambientales, la de bomberos forestales o la de creación de la Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil. De entre las leyes de carácter orgánico, las que se aprueban con mayoría absoluta del Congreso, destaca la de amnistía, pero también figuran en esta categoría la de paridad, la de reforma del Poder Judicial y del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal que pactaron Gobierno y PP, la del derecho a la defensa, la de eficiencia procesal en la Justicia y la del traspaso a Navarra de las competencias de tráfico.

Pero aún quedan muchas iniciativas legislativas por tramitar en el Congreso. Y eso que el envío del Gobierno de proyectos de ley es bastante menor que en la pasada legislatura: la Cámara baja contabiliza ahora mismo 37 en tramitación. El último en aterrizar a la carrera de San Jerónimo fue el que presentó la ministra de Sanidad, Mónica García, el pasado 12 de marzo, el de prevención del consumo de alcohol en menores. De esos 37, en realidad habría que restar 12. Son los 12 que proceden de la convalidación de un decreto ley. El Ejecutivo, en muchas ocasiones, para atraer el apoyo de los grupos a los decretos leyes, ofrece tramitarlo como proyecto para que se puedan introducir modificaciones vía enmienda. Pero lo cierto es que pocas veces se culmina la tramitación de estos. El Gobierno tiene poco incentivos para impulsarla porque lo que le interesaba, sacar adelante el respaldo del Congreso a sus decretos leyes, ya lo tiene, por lo que sus medidas continúan en vigor.

Los portavoces de Junts y ERC en el Congreso, Míriam Nogueras y Gabriel Rufián, en el pleno de la Cámara baja del pasado 19 de marzo de 2025. | EUROPA PRESS / EDUARDO PARRA

Varios proyectos de ley siguen parados en la Cámara baja desde hace meses. Desde la ley de movilidad sostenible a la de familias, la del cine o la que crea la autoridad administrativa independiente de defensa del cliente financiero, que se arrastran incluso de la pasada legislatura y que decayeron con la convocatoria anticipada de las generales del 23 de julio de 2023. Quedan pendientes la de universalidad del Sistema Nacional de Salud, la reguladora de los lobbies, la de industria, la del restablecimiento de la Comisión Nacional de Energía o la del impulso de la economía social.

La ley del suelo se ha estrellado dos veces. Primero como proyecto del Gobierno y después como proposición de PSOE y PNV. En ambos casos, por falta de apoyos y con el rechazo de Sumar

La reforma de la ley del suelo se ha estrellado en dos ocasiones. La primera, cuando entró en el Congreso como proyecto del Gobierno. La Moncloa retiró el texto a la primera —justo antes de las elecciones europeas de junio de 2024— a la vista de que no tenía apoyos, ni siquiera los de su socio de coalición, Sumar. La segunda ingresó bajo el formato de proposición de ley de los grupos, suscrita por PSOE y PNV, y no superó el primer trámite, el de la toma en consideración, por la misma razón, por el rechazo del PP y por la deserción de la formación alumbrada por Yolanda Díaz.

Pero las iniciativas legislativas no solo nacen del Gobierno. En muchas ocasiones las proponen los grupos parlamentarios: son las proposiciones de ley. Un instrumento que permite al Ejecutivo una tramitación más rápida que la de los proyectos porque se ahorra el paso de pedir los informes a los órganos consultivos, preceptivos pero no vinculantes. La ley orgánica de amnistía fue impulsada, por ejemplo, por el Grupo Socialista en solitario —también porque el Ejecutivo estaba aún en funciones y era un compromiso que el PSOE contrajo para la investidura de Sánchez con ERC y Junts—.

Una reforma de la 'ley mordaza' imposible la pasada legislatura

Son 128 las proposiciones de ley ahora mismo en tramitación. Una de las que acaba de llegar al Congreso es la firmada por PSOE y Junts para la delegación a Cataluña de las competencias migratorias, fruto de más de un año de duras negociaciones entre los dos partidos. En enero, los socialistas registraron la proposición de ley orgánica de garantía y protección de los derechos fundamentales frente al acoso derivado de acciones judiciales abusivas. O sea, su polémica propuesta para recortar la acción de las acusaciones populares y que pretende que, si es aprobada, se archiven las causas impulsadas por ellas, caso de la que instruye el juez Juan Carlos Peinado contra la mujer del presidente, Begoña Gómez, de ahí el sobrenombre con el que la ha ridiculizado el PP, la ley Begoña. Los socialistas también tienen en espera la ley orgánica de protección de las libertades y seguridad ciudadana, la que tendría que reemplazar a la ley mordaza aprobada por el Gobierno de Mariano Rajoy y que firma con Bildu, PNV y Sumar.

La nueva ley de seguridad ciudadana, pactada con Bildu, PNV y Sumar, está tropezando con dificultades y en el Ejecutivo se muestran bastante escépticos

En el Gobierno no esconden que tienen muchas dificultades para avanzar con algunas de estas iniciativas. La reforma de la ley mordaza, precisamente, es de las que acumulan más obstáculos. Ya naufragó en la pasada legislatura por el desacuerdo de Bildu y ERC. En esta, el PSOE negoció a la inversa: buscó primero a la izquierda abertzale (y, por tanto, también a los republicanos, con los que la formación de Arnaldo Otegi suele coordinarse en el voto), cerró la redacción con ella, con el PNV y con Sumar y confió en atraer a los demás grupos. Una de las claves de este último pacto era la eliminación "progresiva" de las pelotas de goma. Ya se ha cerrado el plazo para la presentación de las enmiendas parciales pero no hay manera de que continúe su tramitación. "Cada día tenemos una dificultad", resumen en el Ejecutivo. La posición más exigente es ahora mismo la de Podemos, que cree que la ley se queda muy corta.

La portavoz de EH Bildu en el Congreso, Mertxe Aizpurua, y el ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Justicia, Félix Bolaños, durante el pleno de la Cámara baja del pasado 12 de febrero de 2025. | EUROPA PRESS / EDUARDO PARRA

La nueva ley de seguridad ciudadana no tiene, por tanto, calendario. Tampoco lo tiene la proposición que recorta el poder de las acusaciones populares, la ley Begoña. El texto no ha pasado ni siquiera el primer filtro, el de la toma en consideración. Está muy verde por el recelo o abierto rechazo de varios grupos, desde Sumar a Podemos pasando por Junts. A la izquierda parlamentaria no le convence que se limite una institución como la acusación popular, consagrada en la Constitución y que fue una conquista de las formaciones progresistas en la Transición, en un momento en que la Justicia estaba colonizada por jueces y magistrados herederos del régimen franquista. "No renunciamos a la ley, pero igual sale dentro de un año", indican fuentes del Ejecutivo, que advierten a los posconvergentes de que no admitirán que se incluya en esa norma ninguna mención al lawfare. "Ya con la ley de amnistía resistimos y no lo metimos, cuando nos jugábamos la investidura, y con esta nos resistiremos aún más", añaden en el círculo del presidente.

La llamada 'ley Begoña' cuenta con muchos recelos o abierto rechazo del resto de socios de investidura. Y la delegación de las competencias migratorias acordada con Junts tiene la negativa rotunda de Podemos

La delegación a Cataluña de las competencias migratorias tampoco tiene fácil salida. A las dudas en parte de Sumar se añade, sobre todo, la negativa rotunda de Podemos, que tacha la ley de "racista". En algunas declaraciones de sus dirigentes, ha dejado entrever que podría sentarse a discutirla si Junts acepta la iniciativa legislativa popular (ILP) de regularización extraordinaria de inmigrantes, aunque posteriormente ha aclarado que no hará un canje, que su oposición al pacto PSOE-Junts es tajante.

Más lejana la financiación singular para Cataluña

El decreto ley de reparto obligatorio de los menores migrantes aprobado este pasado martes por el Consejo de Ministros deberá ser convalidado en el plazo de un mes. Sí tiene garantizado el respaldo del Congreso porque los socialistas amarraron el sí de los posconvergentes. La condonación de la deuda autonómica pactada con ERC no ha llegado aún al Congreso —tardará semanas, porque antes Montero tiene que iniciar la ronda de bilaterales con las comunidades autónomas—, pero a priori tendría los apoyos suficientes, ya que Junts adelantó que aunque le parecía insuficiente la propuesta no se opondría a ella. Bastante más lejana parece la propuesta de financiación singular para Cataluña que el PSC acordó con los republicanos para la investidura de Salvador Illa. No hay ninguna concreción aún y Hacienda tendría que incardinarla en una reforma más global del sistema de financiación autonómica, cambio para el que no tiene apoyos.

Los socialistas van a intentar retomar la ley que regula el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero: el proyecto tuvo que ser retirado por una ausencia de un diputado del PSOE

Esta próxima semana, el Congreso avanza en la tramitación del proyecto de reforma de las leyes de navegación y seguridad aéreas y en la modificación de la ley reguladora del derecho de asociación. Pero una prioridad para el Grupo Socialista es sacar adelante la proposición que regula el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero. En realidad, el Gobierno ya había impulsado el proyecto, pero un fallo del PSOE hizo que la tramitación embarrancase. Lo que pasó es que el Ejecutivo vetó dos enmiendas que suponían merma de ingresos o aumento del gasto, pero en la reunión de la Mesa de la Comisión de Transición Ecológica que tenía que aceptar esa negativa faltó un miembro del PSOE, por lo que el empate de izquierdas y derechas hizo que las enmiendas no decayesen, por lo que se incorporó al dictamen la suspensión del impuesto sobre el valor de la producción eléctrica, pactada por PP y Junts y votada también por Vox y ERC. Ya no había forma de sacar esa incorporación del texto, así que el Gobierno acabó retirándolo del Parlamento.

Lo que hizo fue reintroducir la ley de derechos de emisión de gases de efecto invernadero —una trasposición de una directiva europea—, esta vez vía proposición de ley del Grupo Socialista. "Vamos a intentar sacar esta ley. Vamos esta semana con ella", señalan desde la dirección.

Proposición de reforma del reglamento del Congreso para sancionar a los agitadores acreditados como periodistasDescarga

Pero hay muchas iniciativas atascadas. "Poco a poco. Llevamos solo dos meses de este periodo de sesiones [que comenzó en febrero] y quedan muchos plenos aún. Hay que conjugar diferentes sensibilidades y no es fácil", indican desde el puente de mando socialista en la Cámara baja. El último logro se produjo este viernes, cuando ocho grupos políticos —PSOE, Sumar, ERC, Junts, Bildu, PNV, Coalición Canaria y BNG—, y con la adhesión de Podemos, firmaron una reforma del reglamento del Congreso para poner límites a la actividad de los activistas ultras de pseudomedios. Un cambio reclamado por las asociaciones de periodistas y por informadores de medios de todo sesgo ideológico y del que se desmarcaron PP y Vox. Dado el grado de consenso, lo previsible es que la tramitación sea rápida. El reglamento de la Cámara, análogo a una ley orgánica, necesita de mayoría absoluta para ser aprobado.

El último logro es la reforma del reglamento del Congreso, firmada por nueve grupos, para sancionar a los agitadores acreditados como periodistas. Del cambio se han desmarcado PP y Vox

La legislatura avanza, sí, como dice el Ejecutivo. Pero con más pies de plomo, con más dificultades que la anterior. Sánchez promete no desfallecer. Su meta es arribar a 2027. Con Presupuestos o sin ellos. Y con todas las reformas legislativas que sea capaz de pactar.