Una cumbre como la que acaba de tener lugar en la capital de España tiene una particular relevancia por muchos motivos que analizaré posteriormente. Antes de entrar en profundidad, conviene tener en cuenta una serie de datos de referencia de entre los que destacaré los que creo principales. La OTAN cuenta en la actualidad con treinta países miembros que representan el 50% del PIB mundial y a mil millones de personas. Es la alianza defensiva de índole político-militar más importante, más longeva (73 años de vida) y de más éxito de la historia conocida.

Se articula sobre tres principios básicos que cita en el preámbulo de su Tratado fundacional firmado en Washington el 4 de abril de 1949 que son la libertad individual, la democracia como forma de gobierno y el respeto a un orden internacional basado en normas. Tiene la solidaridad como principio rector de todas sus actuaciones y la defensa colectiva, llegado el caso, como el máximo exponente del compromiso de todos sus miembros.

El entorno estratégico

Esta cumbre que ha finalizado ha sido de una importancia extraordinaria al celebrarse en un entorno estratégico particularmente convulso como consecuencia de la guerra en Ucrania y la posibilidad existente de un ataque de la Federación Rusa contra la soberanía e integridad territorial de algún país miembro de la Alianza Atlántica, pero no solo por ello. La competencia estratégica, la inestabilidad generalizada y los choques recurrentes definen nuestro entorno de seguridad más amplio. Las amenazas a las que nos enfrentamos son globales e interconectadas.

Hay toda una serie de factores que contribuyen a generar una inestabilidad creciente que pone en riesgo la seguridad global. Se contemplan especialmente el auge de los autoritarismos, el debilitamiento de la gobernanza global, el cambio climático, el terrorismo transnacional, la proliferación nuclear, el uso descoordinado o malicioso de los espacios globales comunes (especialmente el uso irrestricto del espacio y el ciberespacio), y las crisis sanitarias, alimentarias y climatológicas que incrementan unos flujos migratorios irregulares imposibles de contener.

La OTAN se enfrenta a una realidad que no entiende de fronteras y de localizaciones precisas... Los desafíos y los riesgos se presentan en todas direcciones"

La OTAN, a pesar de tener unos límites geográficos definidos en el Tratado se enfrenta a una realidad que no entiende de fronteras y de localizaciones precisas. Por ello entiende que los desafíos y los riesgos se presentan en todas las direcciones (analogía de los 360º) y con origen en múltiples actores (estatales, subestatales y grupos de presión e interés organizados y alentados por competidores estratégicos de índole diversa) y sobre múltiples dominios (terrestre, marítimo, aéreo, espacial, ciberespacial y cognitivo).

En este entorno estratégico se encuentran los llamados competidores estratégicos: aquellos países que ponen a prueba la resiliencia de los aliados de la OTAN y buscan explotar sus sociedades abiertas, interconexión y digitalización para debilitarles e interferir en sus instituciones y procesos, atacando la seguridad de los ciudadanos a través de tácticas híbridas, directamente y/o a través de proxies. Actúan normalmente a través de acciones en zona gris mediante actividades maliciosas en el ciberespacio y el espacio, promueven campañas de subversión y desinformación, instrumentalizan la inmigración, manipulan el suministro de la energía y emplean la coerción económica. Estos actores también están a la vanguardia de un esfuerzo deliberado para socavar las normas e instituciones multilaterales y promover modelos autoritarios de gobernanza.

La OTAN considera que la Federación Rusa es la amenaza más importante y directa para la seguridad de los Aliados y para la paz y la estabilidad en la zona euroatlántica y vecindad próxima (Cáucaso, Mar Negro, Balcanes y Mediterráneo). Busca establecer áreas de influencia y control directo a través de la coerción, la subversión, la agresión y la anexión. Se mueve a lo largo de todo el espectro del conflicto y utiliza para lograr sus fines medios convencionales, cibernéticos e híbridos.

Del entorno estratégico considerado destacan por su número, potencial crecimiento, virulencia y consecuencias los conflictos en África y Oriente Medio que afectan directamente a la seguridad de la Alianza y a la de sus socios de la vecindad meridional en particular Oriente Medio, Magreb y el Sahel.

Todos los países de esas zonas se enfrentan a las interrelaciones entre desafíos de seguridad, demográficos, económicos y políticos. Se hace especial mención al hecho de que la fragilidad de las estructuras gubernamentales y la inestabilidad generalizada en algunos de ellos da lugar a la violencia contra los civiles, especialmente la de índole sexual, así como ataques contra bienes culturales y ambientales. Impulsa además el desplazamiento forzado de poblaciones y alimenta la trata de personas y la inmigración irregular. Estas tendencias plantean graves desafíos transnacionales y humanitarios, debilitan la seguridad humana y del Estado y tienen un impacto desproporcionado en mujeres, infancia y grupos minoritarios.

Se cita de forma señalada el desafío que suponen las ambiciones declaradas de la República Popular China (RPC) y sus políticas, que se consideran coercitivas y que desafían los intereses, seguridad y valores de los miembros de la Alianza.  Se considera que la RPC emplea una amplia gama de herramientas políticas, económicas y militares para aumentar su huella y proyectar globalmente su poder, siendo a la vez opaca sobre su estrategia, intenciones y potenciación militar. La RPC busca –y consigue- controlar sectores clave tecnológicos e industriales, infraestructuras críticas, recursos estratégicos y cadenas de suministro.

Utiliza su influencia económica para crear dependencias estratégicas y potenciar su influencia por todo el globo. A diferencia de la Federación Rusa a la que la OTAN define como adversaria y principal amenaza, a la RPC la considera competidor estratégico sobre el que hay que estar especialmente vigilante.

Fruto del análisis de ese entorno y del impacto que supone sobre la seguridad la Alianza formula el nuevo concepto estratégico (CE) que obra simultáneamente como marco de referencia, como hoja de ruta y como nivel de ambición. El CE en vigor es, después del Tratado, el documento más importante y de mayor relevancia de cuantos produce la Organización. En este sentido, define los retos, riesgos y amenazas a enfrentar, orienta el planeamiento de fuerzas y recursos de aportación colectiva (estructura civil y militar de la Organización), orienta igualmente el planeamiento a medio y largo plazo de los estados miembros en términos de fuerzas y capacidades que tendrán que aportar para las tareas esenciales, en particular la disuasión y defensa colectiva y otros elementos que siendo de responsabilidad nacional repercuten en la solidez del conjunto de la OTAN (capacidades duales, infraestructuras críticas, medios de proyección de fuerza, estructura de mando y control, resiliencia de la nación en su conjunto, recursos críticos, etc.).

El CE 2022 de Madrid es un documento extenso, con un preámbulo y 49 puntos de desarrollo en los que se detallan todos los extremos referidos en el párrafo anterior. Como elementos de mayor relevancia cabe destacar los siguientes:

  • Refuerzo del vínculo trasatlántico mediante el incremento del número, importancia y trascendencia de los contactos políticos entre los países aliados.
  • Refuerzo de la capacidad militar de la OTAN por incremento de las inversiones, adquisición de nuevas capacidades y el aumento de la presencia, actitud y disponibilidad de las fuerzas aliadas y su alerta a 360º en todos los dominios.
  • Y, por último, la extensión de la acción en sus distintas manifestaciones al ámbito global si bien manteniendo la cláusula de defensa colectiva circunscrita geográficamente al ámbito del Tratado.

El hecho quizá más trascendental de este nuevo CE sea la consolidación de las tres tareas esenciales de la OTAN: disuasión y defensa colectiva, prevención y control de crisis y seguridad cooperativa. Estas tareas aparecían ya en el anterior CE 2010 de Lisboa, si bien es cierto que en esta nueva edición vienen notablemente matizadas y reforzadas. A continuación, ofrezco un resumen de lo más destacable de cada una de ellas.

Sobre la disuasión y la defensa colectiva

Siendo la OTAN una alianza defensiva, reafirma su fuerza y determinación para defender cada centímetro (dice pulgada, ya se sabe, el bias anglosajón) del territorio aliado, preservar la soberanía y la integridad territorial de todos los Aliados y prevalecer contra cualquier agresor. Esta afirmación reviste especial importancia por los matices que encierra y que se detallarán con la praxis en el futuro porque diciendo lo que dice, no es exactamente lo que algunos quieren creer que dice.

Es novedosa la determinación para asegurar una presencia sustancial y permanente en tierra, mar y aire, incluyendo el fortalecimiento de la defensa antiaérea y antimisiles integrada

La OTAN afirma que actuará en este ámbito a través de la prevención, disuasión, defensa y resolución en todos los dominios y direcciones, en línea con su nuevo concepto de alerta 360º. La postura de disuasión y defensa de la OTAN se basará en una combinación adecuada de capacidades de defensa nuclear, convencional y antimisiles, complementadas con actividades en el espacio y capacidades cibernéticas. Novedad en este CE es la firme determinación para asegurar una presencia sustancial y permanente en tierra, mar y aire, incluyendo el fortalecimiento de la defensa aérea y antimisiles integrada.

La aplicación de la disuasión y defensa en primera línea (países con fronteras comunes con la Federación Rusa) con fuerzas potentes y robustas sobre el terreno, con capacidades multidominio y alistadas para el combate mediante sistemas de mando y control mejorados, con armamento, material y equipos preposicionados (ecos del periodo de la Guerra Fría) y con mejoras en las infraestructuras necesarias para facilitar rápidamente el refuerzo a cualquier aliado. Para ello, tendrá que aumentar la alineación y congruencia de los planes de defensa y fortalecer y modernizar la estructura de fuerzas de la OTAN. Se compromete igualmente a acelerar la transformación digital y adaptar la Estructura de Mandos de la OTAN mejorando la ciberdefensa, redes e infraestructuras asociadas.

Será necesario adoptar e integrar nuevas tecnologías, cooperar con el sector privado y proteger los ecosistemas de innovación propios creando nuevos estándares de uso responsable que reflejen los valores democráticos y los derechos humanos. Se operará igualmente de manera efectiva en el espacio y ciberespacio para prevenir, detectar, contrarrestar y responder a todo el espectro de amenazas, utilizando todas las herramientas disponibles.

De especial relevancia es la afirmación de que una acción o una serie llevadas a cabo por ciberadversarios en el dominio ciberespacial puede conducir a invocar el Artículo 5

De especial relevancia es la afirmación de que una única acción o una serie acumulada de ellas llevadas a cabo por ciberadversarios a través de actividades u operaciones hostiles en el dominio ciberespacial podría alcanzar la consideración de ataque armado y podría por tanto conducir al Consejo del Atlántico Norte a invocar el Artículo 5 del Tratado. Es el equivalente a que acciones no cinéticas pueden desembocar en acciones de respuesta que sí lo sean.

Con plena conciencia sobre el alcance y malignidad del empleo de tácticas híbridas la OTAN también invertirá en preparación, disuasión y defensa contra el uso agresivo de tácticas políticas, económicas, energéticas, de información y otras de carácter híbrido por parte de estados y actores no estatales. Otro elemento muy relevante a tener en cuenta: las operaciones híbridas contra los aliados podrían alcanzar también la consideración de ataque armado y podrían llevar al Consejo del Atlántico Norte a invocar el artículo 5 del Tratado y por consiguiente ser respondidas mediante acciones armadas. 

La capacidad nuclear se cita expresamente en consonancia con la amenaza latente formulada de forma consistente por la Federación Rusa. Para contrarrestar esa amenaza la OTAN adoptará todas las medidas necesarias para garantizar la credibilidad, la eficacia y la seguridad de su misión de disuasión nuclear. La Alianza afirma que tiene la capacidad y la determinación de imponer llegado el caso costes de tal calibre  a un adversario que serían inaceptables y superarían con creces los beneficios que podría esperar de su acción.

La lucha contra el terrorismo se considera igualmente esencial para la defensa colectiva. El papel de la OTAN en la lucha contra el terrorismo contribuye a las tres tareas básicas y es parte integrante del Enfoque de 360 grados para la disuasión y la defensa. Para hacer frente a la propagación del fenómeno terrorista se mejorará la cooperación con la comunidad internacional, las Naciones Unidas y la Unión Europea.

Prevención y gestión de crisis

Los aliados de la OTAN continuarán trabajando para prevenir y responder a las crisis cuando éstas tengan el potencial de afectar la seguridad aliada basándose en las capacidades disponibles y en la experiencia adquirida y se contribuirá al sostenimiento y apoyo a las operaciones multinacionales de respuesta a crisis, y a las propias de estabilización y lucha contra el terrorismo, incluso a distancia estratégica. Se estará en condiciones de apoyar la gestión civil de crisis y las operaciones de socorro para mitigar los efectos del cambio climático, la inseguridad alimentaria y las emergencias sanitarias con impacto en la seguridad aliada.

La seguridad humana, incluida la protección de los civiles y la mitigación de los daños que sufren es fundamental para el enfoque de la prevención y gestión de crisis. La Alianza trabajará con otros actores internacionales para abordar las condiciones que alimentan las crisis y la omnipresente inestabilidad y contribuir a la estabilización y reconstrucción.

Seguridad cooperativa

La ampliación de la OTAN ha sido un éxito histórico que está en vías de acrecentarse con la futura incorporación de Suecia y Finlandia una vez que los parlamentos de todos los países aliados lo aprueben. Se reafirma la política de Puertas Abiertas a todas las democracias europeas que compartan los valores de la Alianza y que estén dispuestas y sean capaces de asumir las responsabilidades y obligaciones de los miembros, y cuya pertenencia contribuya a la seguridad común.

En relación con las actividades de presión y veto de la Federación Rusa sobre algunos países candidatos al ingreso como Ucrania, Moldavia o Georgia se recalca que las decisiones sobre la membresía se adoptan por los aliados de la OTAN sin que ningún tercer país tenga voz en el proceso. Además, se apoya firmemente la independencia, soberanía e integridad territorial de todo país candidato.

La OTAN y la UE trabajan de manera complementaria y coherente y sus funciones se refuerzas mutuamente en apoyo de la paz y la seguridad internacionales

Respecto a la Unión Europea se recalca que es un socio único y esencial para la OTAN. Los países Aliados de la OTAN y los países miembros de la UE comparten los mismos valores. La OTAN y la UE trabajan de manera complementaria y coherente y sus funciones se refuerzan mutuamente en apoyo de la paz y la seguridad internacionales. Se busca mejorar la estrategia de asociación OTAN-UE, el fortalecimiento de las consultas políticas y el aumento de la cooperación en cuestiones de interés común, como la movilidad militar, la resiliencia, el impacto del cambio climático, las tecnologías emergentes y disruptivas, la seguridad humana, la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad, así como para contrarrestar las amenazas cibernéticas e híbridas y abordar los desafíos sistémicos que plantea la República Popular China a la seguridad euroatlántica. 

Los Balcanes Occidentales y la región del Mar Negro revisten una importancia estratégica para la Alianza. Por ello, continuará apoyando las aspiraciones euroatlánticas de los países interesados de esas regiones. Con los socios de las respectivas zonas se cooperará para abordar amenazas y desafíos compartidos de seguridad en regiones de interés estratégico para la Alianza incluyendo Oriente Medio, Magreb y el Sahel.

El Indo-Pacífico es también importante para la OTAN dado que la evolución de la situación en esa región puede afectar directamente a la seguridad atlántica. Se fortalecerán el diálogo y la cooperación con los nuevos socios y los ya existentes en el Indo-Pacífico para abordar los desafíos interregionales y los intereses de seguridad compartida.

La OTAN reconoce el valor de una defensa europea más fuerte y capaz que contribuya positivamente a la seguridad transatlántica y mundial y sea complementaria e interoperable con la OTAN. Serán bienvenidas las iniciativas para aumentar el gasto en defensa y para reforzar las capacidades evitando duplicidades innecesarias.

Conclusiones

La experiencia nos enseña que la estabilidad estratégica se alcanza mediante una disuasión y defensa eficaces, el establecimiento de medidas de control de armamento y desarme y, fundamentalmente, a través del diálogo político que sigue siendo esencial para la seguridad. Hay que buscar por todos los medios la reducción de riesgos estratégicos, incluyendo promover el fomento de la confianza y la previsibilidad a través del diálogo, aumentando la comprensión y el establecimiento de herramientas eficaces de gestión y prevención de crisis.

Respecto a la disuasión y defensa en la parte que nos afecta lo que se avecina es un incremento respetable de fuerzas en presencia a muy corto plazo en los países de frontera común con la Federación Rusa, en el Báltico, en el Mar Negro y en el Océano Ártico. A medio plazo, un incremento en el número y capacidades de las fuerzas de respuesta de la OTAN (NRF) que pasarán de 40.000 a 300.000 efectivos. Una reducción de los plazos de activación de las Unidades de esa NRF para estar en disposición de ser desplegadas y empleadas con la totalidad de su potencia de combate. Un aumento en los gastos de inversión en defensa, especialmente en tecnologías emergentes disruptivas y en la adquisición de nuevas capacidades en plataformas pilotadas remotamente, inteligencia artificial y medios de obtención de inteligencia en todos los dominios (terrestre, marítimo aéreo, espacial, ciberespacial y cognitivo).

En cuanto al impacto del CE en el entorno estratégico, la incorporación de Suecia y Finlandia a la OTAN abrirá una nueva fase de incertidumbre respecto a la reacción rusa y los posibles despliegues de unidades en Kaliningrado, mar Báltico y en la frontera ruso-finlandesa; aparentemente, esa ampliación se da por amortizada por la Federación Rusa. Por lo que respecta a la República Popular China, su reacción al CE ha sido muy asertiva y ha mostrado su decepción y desagrado por lo que considera una declaración hostil, imperialista y propia de la Guerra Fría. Más allá de las palabras habrá que estar a los hechos y a las futuras tomas de posición respecto a la RPC de los países miembros de AUKUS (Australia, Reino Unido y Estados Unidos), QUAD (India, Japón, Australia y Estados Unidos) y ASEAN (Indonesia, Malasia, Filipinas, Camboya, Laos, Myanmar, Vietnam, Singapur, Brunei y Tailandia); además, el vínculo estratégico con la Federación Rusa, para bien o para mal, sale reforzado con este CE.

La Unión Europea parece que tendrá que aparcar por un tiempo su ansiada autonomía estratégica porque en el actual entorno estratégico, una vez más, el grado de dependencia del pilar trasatlántico hace impensable una adopción de posturas divergentes con las que se formulen en el seno de la OTAN. Habrá que estar a arrimar el hombro y buscar la unidad de esfuerzo. No obstante, y respecto a la consideración de la RPC, es probable que se busque matizar una postura europea propia y diferenciada de la de la OTAN en algunos aspectos de carácter económico y comercial procurando no herir sensibilidades opuestas de la anglosfera.

Por último, pero no menos importante, está la asunción de los costes que conlleva la implementación del CE. En esta ocasión es impensable diferir el gasto o intentar maquillarlo con otras partidas presupuestarias, aun teniendo en cuenta que estamos inmersos en una crisis económica que amenaza con agravarse.

La OTAN advierte de forma muy firme que se asegurará de que los aliados se adhieran a los compromisos contraídos en virtud del Compromiso de Inversión en Defensa en su totalidad y de que proporcionarán la gama completa de capacidades que les han sido asignadas. Esto requiere pedagogía de defensa, cultura de defensa y capacidad de compromiso más allá de eslóganes y palabras huecas. Tiempos difíciles requieren decisiones difíciles y comprometidas, como las que son adoptadas por aquellos jefes de Estado y Gobierno que empeñan su prestigio, talento y esfuerzo para sacarlas adelante.

Francisco José Gan Pampols es teniente general del Ejército de Tierra en situación de reserva.