Amenazas, intrigas, pactos: así se fraguó la Constitución de la concordia

La historia de la elaboración de la Constitución, cuyo aniversario celebramos este miércoles, es exactamente igual a la historia del proceso de Transición política en España: un relato lleno de sobresaltos, rupturas y esperanzas, todo ello cubierto por el manto de una decisión colectiva: la de alcanzar las libertades en paz y, sobre todo, la de no volver a romper la convivencia entre los españoles.

Llegado el momento, es decir, recién celebradas las primeras elecciones libres, lo cual se produjo en junio de 1977, se iniciaron los primeros trabajos para la elaboración de una Constitución, un deseo que el propio Rey Juan Carlos de Borbón había expresado en su discurso de apertura de la legislatura.

El aspecto principal y que explica el resultado es que todos los partidos renunciaron a sus posiciones en favor de la concordia. Nadie deseaba que esta Constitución fuera asumida por unos pero no por otros, porque todos sabían que eso habría arrastrado al fracaso a todo el proceso de transición que con tanto esfuerzo se estaba consiguiendo llevar políticamente a término.

El resultado es el que conocemos. Pero su alumbramiento no fue fácil sino todo lo contrario: fue un fragor.

Los desacuerdos comienzan en el mismo momento en que se constituyen las primeras Cortes democráticas después de cuarenta años. El Gobierno piensa en un principio en elaborar un borrador de Constitución como base de discusión posterior. La oposición se niega. Adolfo Suárez piensa luego en nombrar una comisión de expertos que sometan un texto como base de trabajo. La oposición se niega también porque, recién salida a la luz política, tiene verdadero terror a resultar preterida en una tarea de la máxima importancia. Por eso lanza un mensaje claro y rotundo: la Constitución debe elaborarse desde sus primeros esbozos únicamente desde las Cortes Generales y por los representantes libremente elegidos por el pueblo. Y así se hace.

El resultado es el que conocemos. Pero su alumbramiento no fue fácil sino todo lo contrario: fue un fragor

Tan sólo un mes después de celebradas las primeras elecciones libres se reúne por primera vez la que se bautiza como Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas. De ella saldrán los siete ponentes encargados de elaborar el primer anteproyecto constitucional. Pero ni siquiera este primer paso está exento de tensiones. Los ponentes iban a ser nueve, pero UCD y PSOE se niegan. Cada uno tiene sus razones, en general excluyentes.

Lo que quieren es que algunos no estén en la ponencia o que exista demasiado riesgo de verse fácilmente vencidos en las votaciones. Serán siete, pues. Tres por UCD, dos por el PSOE, uno por AP y uno por el Partido Comunista, cuyas relaciones con UCD y sobre todo con Adolfo Suárez han sido de comprensión mutua en los últimos y muy decisivos meses previos a las elecciones.
Pero quedan fuera los nacionalistas catalanes y los vascos, y el PSOE acepta entonces ceder uno de sus dos puestos en favor de Miguel Roca, quien defenderá también, se dice, las posiciones de la minoría vasca. Luego se vio enseguida que no sucedía así. Los vascos se sintieron desde el comienzo marginados. Y así lo hicieron notar con frecuencia.

El 22 de agosto de 1977 comienzan los trabajos de la ponencia en un clima que se describe públicamente como rayando en el idilio y protegido por el secreto. En realidad, y como no podía ser de otro modo, las discrepancias aparecen enseguida: la forma del Estado, Monarquía o República, la unidad de España; la organización territorial y la regulación de las autonomías; el reconocimiento o no de las nacionalidades; la no confesionalidad del Estado y el reconocimiento explícito o no de la Iglesia Católica en España; la enseñanza; el divorcio; la pena de muerte; los derechos y libertades de los ciudadanos... Esa sola enumeración puede dar una idea de la distancia que podía separar a unos partidos de otros a la hora de abordar cuestiones de tanta envergadura.

Las sesiones de la ponencia transcurren con cierta tranquilidad porque la opinión pública desconoce el contenido de sus deliberaciones. Pero cuando el 22 de noviembre de 1977 la revista Cuadernos para el Diálogo publica los 39 primeros artículos de ese primer borrador elaborado por la ponencia y, al día siguiente, varios periódicos hacen público el articulado entero, se produce en el país una auténtica conmoción.

El 22 de agosto de 1977 comienzan los trabajos de la ponencia en un clima rayando en el idilio y protegido por el secreto

En ese primer texto se habla de nacionalidades; los socialistas emiten un voto particular en favor de la República; no está claro que se asegure la libertad de enseñanza; no se habla de la Iglesia Católica; se dice que el Estado podrá intervenir en la economía y en la dirección de las empresas si fuera necesario; no se descarta el divorcio, y así sucesivamente.

La militancia de Alianza Popular queda anonadada. La derecha sociológica se irrita, los empresarios se plantan, la banca se alarma, el sector de la enseñanza privada se estremece y UCD, tan proclive a la división interna, se divide, esta vez con motivos fundados.

A partir de ese instante, todos los sectores sociales se ponen en guardia y se preparan para influir en el texto que habrá de regular las vidas de los españoles es de esperar que durante muchos años.
Ciento sesenta y ocho votos particulares de los ponentes y más de tres mil enmiendas acompañan a este proyecto cuando la ponencia inicia la segunda lectura del texto.

Y el sector democristiano de UCD se moviliza desde el principio contra otros sectores de su propio partido para intentar rebajar el tono demasiado liberal de este anteproyecto de Constitución.
No ha salido el borrador constitucional de las manos de la ponencia y ya suena el primer portazo. En los primeros días de marzo el socialista Gregorio Peces Barba abandona los trabajos. El pretexto esgrimido son dos enmiendas presentadas por UCD: una de ellas intenta suprimir el control del Estado sobre los centros de enseñanza subvencionados con fondos públicos. La otra quiere introducir en el texto constitucional la posibilidad del lock-out o cierre patronal.

Ciento sesenta y ocho votos particulares de los ponentes y más de tres mil enmiendas acompañan a este proyecto

En realidad, la salida del ponente socialista busca sobre todo dar un toque de atención contra la pretensión de UCD de alzarse con la victoria a base de conseguir mayorías mecánicas, es decir, la suma de sus votos más la de algún aliado circunstancial. Es la primera demostración patente de que en el seno de la ponencia la tensión política es grande y de que cada partido está tirando de la cuerda con toda la fuerza que le permiten los votos obtenidos en las elecciones, pero también con toda la prudencia que le dicta su instinto político para evitar una ruptura.

Porque en realidad ésta es la consigna que tienen todos: ni un paso atrás, adelante todos los que se puedan pero sin llegar nunca a romper la cuerda. Los dirigentes ucedeos saben que cometerían un irreparable error si empujaran demasiado al PSOE contra las cuerdas porque su salida del proceso constituyente convertiría la Constitución en algo inservible para asegurar en el futuro la convivencia pacífica entre los españoles y, por lo tanto, haría baldío todo el esfuerzo hecho desde la muerte de Franco hasta ese momento.

Así están las cosas cuando el anteproyecto de Constitución entra en la Comisión Constitucional. Estamos a 5 de mayo de 1978. A partir de ese momento los debates constitucionales van a ser públicos. Pero las negociaciones y los acuerdos se llevarán en secreto.

Todos los partidos políticos sienten la necesidad de evitar a la ciudadanía la impresión de graves desencuentros entre ellos. El disenso no tiene por entonces buena prensa. Así que se vende consenso por más que las espadas partidistas están en alto y sus respectivas posiciones están cada vez más claras. Es un tira y afloja para el que se requiere muy buen tino.

Todos los partidos políticos sienten la necesidad de evitar a la ciudadanía la impresión de graves desencuentros entre ellos

El 17 de mayo el PSOE vuelve a plantarse. El motivo esgrimido, una enmienda presentada in voce que no ha podido ser estudiada a fondo por los diputados centristas porque ha salido hace escasas horas del Ministerio del Interior. La redacción de la enmienda, que luego sería incorporada con más matices y precisiones al texto definitivo, es torpe y da pie a los socialistas a acusar a UCD de querer colar, camuflada, la posibilidad de declarar el estado de excepción.

Ése es el momento en que los dirigentes socialistas asestan al proyecto de Constitución un primer golpe sumamente peligroso. Dice Alfonso Guerra: “Ésta va a ser una Constitución reaccionaria. Va a ser obra de UCD y de AP exclusivamente”. Y remata Felipe González: “El consenso ha quedado roto. Si las cosas siguen así nos veremos obligados a incluir en nuestros programas electorales la reforma constitucional”. Eso es lo peor que le puede ocurrir a ese texto que aún está por nacer, a este pueblo que aspira a alcanzar un espacio de acuerdo básico para todos y también es lo peor que le puede suceder al propio Adolfo Suárez.

El presidente del Gobierno lleva muchos meses luchando a brazo partido para conseguir implantar en España una democracia parlamentaria equiparable a cualquiera de las democracias europeas. El primer tramo se ha recorrido con bien. Es su responsabilidad llegar a la meta con un texto que sancione jurídicamente todo lo logrado y marque el camino del futuro.
Si esta Constitución no es de todos y para todos, él habrá fracasado. Y lo que es peor, con el fracaso de Suárez habrá fracasado el propio Rey. Cuando Don Juan Carlos fue proclamado ante las Cortes franquistas Rey de España se comprometió a ser el Rey de todos los españoles. Ésa es su decisión y su firme voluntad. Una Constitución rechazada por la izquierda, tachada de partidista, daría al traste también con el proyecto del Rey. Por todas esas razones y por algunas más, las cosas cambian radicalmente a partir de entonces.

El vicepresidente del Gobierno, Fernando Abril Martorell, entra en escena con un encargo muy claro: recuperar al PSOE para el consenso. Se acaban las maniobras de aislamiento. La estrategia de UCD da un giro de 180 grados.

Comienza entonces lo que se llamó los pactos del mantel, las negociaciones paralelas. Los representantes de los grupos parlamentarios empiezan a reunirse en restaurantes, en casas particulares, en despachos profesionales y van alcanzando acuerdos sobre los artículos que han de ser sometidos a discusión y votados al día siguiente en el Congreso.

Dice Alfonso Guerra: “Ésta va a ser una Constitución reaccionaria. Va a ser obra de UCD y de AP exclusivamente”

Una sola muestra: el 22 de mayo, en una interminable cena en el restaurante José Luis, a la que asisten Fernando Abril, José Pedro Pérez-Llorca, Gabriel Cisneros y Rafael Arias Salgado por UCD, y Alfonso Guerra, Gregorio Peces Barba y Enrique Múgica por el PSOE, se pactan nada menos que veinticinco artículos de la Constitución .

En vista del éxito obtenido con el procedimiento de negociación paralela, los líderes de UCD y PSOE deciden continuar el sistema recién estrenado, e invitan a sumarse a él a comunistas y nacionalistas catalanes. Todo esto en el máximo secreto y sin que la prensa tenga de momento la menor noticia de cómo se están fraguando las cosas en la redacción del texto constitucional.

Alfonso Guerra y Fernando Abril intervienen desde entonces personalmente para negociar cara a cara en todas las ocasiones, y llegan a ser muchas, en que las discrepancias entre los grupos parlamentarios encallan en el Congreso. Esto vale también para el Senado, porque sucede en este asunto algo realmente imprevisto.

Los pactos del mantel no dejan ni por un momento de demostrar su enorme utilidad, por más que el procedimiento sea tan poco ortodoxo. Pero ése fue también el signo de la Transición. Así es como van salvándose poco a poco casi todos los escollos. Lamentablemente, no todos.

Se salva, por ejemplo, el escollo de la enseñanza, el punto más discutido del texto constitucional y el que estuvo a punto de echarlo todo a perder más de una vez. La gran batalla se libra en este asunto casi desde el comienzo de los trabajos y con la intervención de la Iglesia Católica, que se emplea a fondo en esta cuestión. El artículo 27 es el resultado del acuerdo final entre quienes exigen que la Constitución garantice que la enseñanza dirigida y gestionada por manos privadas va a ser subvencionada por el Estado del mismo modo en que lo es la enseñanza pública, y quienes están interesados en asegurar, sobre todo y ante todo, el derecho a la enseñanza pública de todos y cada uno de los españoles. Pero durante casi año y medio ese artículo es objeto de largas deliberaciones, motivo de rupturas, de reconsideración, de negociaciones secretas, de presiones fortísimas y, por fin, de pacto y acuerdo final.

Los pactos del mantel, sin que la prensa se entere, no dejan ni por un momento de demostrar su enorme utilidad, por más que el procedimiento sea tan poco ortodoxo

Se salva también, sin mayores dificultades, el escollo inicial sobre la forma política del Estado porque el Partido Socialista aclara enseguida que su voto particular en favor de la República tiene más de testimonial que de otra cosa, y, llegado el momento de votar en el Pleno, el PSOE acepta plenamente la Monarquía parlamentaria que la Constitución consagra.

Se salva el escollo de la abolición de la pena de muerte, aunque con la salvedad de lo que dispongan las leyes penales militares para tiempos de guerra.

Se salva el escollo de la inclusión del término nacionalidades que tanta oposición genera por parte de Alianza Popular pero que al mismo tiempo permite el acuerdo de los nacionalistas catalanes y su plena implicación en los trabajos constitucionales.

Se salva incluso la estructura territorial del Estado, a pesar de que la izquierda se declara federalista y la derecha centralista y muy temerosa del riesgo que con una ordenación así podía correr la unidad de España.

El divorcio, la mayoría de edad, el derecho de huelga, la propiedad privada, el jurado... Todo eso sale adelante con el acuerdo de todos, lo cual es tanto como decir con la renuncia de todos.
Pero algo muy importante queda sin resolver: el encaje del planteamiento de los nacionalistas vascos en la Constitución.

Algo muy importante queda sin resolver: el encaje del planteamiento de los nacionalistas vascos en la Constitución

Hay un momento, de hecho, en los debates de la Comisión Constitucional del Congreso en que los diputados del PNV, incluido Xabier Arzalluz, votan a favor del texto que recoge la Disposición Adicional Primera, la que hoy conocemos, ésa que dice: “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía”.

Pero enseguida se esfuma la alegría: el Grupo Vasco decide no aceptar la fórmula: no quiere supeditar sus derechos históricos a la existencia de la Constitución. El que durante unas horas se celebró como un acuerdo de dimensiones históricas se convierte de pronto en papel mojado. Hay que volver a empezar. En el momento más delicado de las negociaciones a la desesperada entre el PNV y el Gobierno se celebra un tira y afloja entre los negociadores de uno y otro grupo reunidos cada uno en una sala diferente del Congreso de los Diputados. Es un momento dramático porque al día siguiente el pleno de la Cámara iba a votar la Disposición Adicional sobre los fueros. Los socialistas Alfonso Guerra y Txiki Benegas asumen el papel de recaderos, llevando papeles, propuestas y contrapropuestas de una sala a otra. Pero, al final, Fernando Abril después de salir un instante para telefonear, se supone que al palacio de La Moncloa, regresa y dice: "señores, no existe el acuerdo si el PNVno acepta la expresión en el marco de la Constitución".  A partir de ese momento, y con la frustración instalada en el ánimo de todos, el clima se enrarece. Las posiciones de UCD y PNV se enrocan.

El vicepresidente del Gobierno, Fernando Abril Martorell, que tantos acuerdos ha conseguido sacar a flote, es quien se ha encargado de viva voz de acabar con cualquier esperanza: UCD no va a consentir que los derechos históricos vascos se coloquen al margen y por encima de la Constitución. No va a aceptar la más mínima modificación del texto de la Disposición Adicional Primera.

El fracaso rotundo en el Pleno del Congreso desanima a la mayoría, pero, a pesar de todo, el acuerdo se intenta de nuevo en el Senado. La Constitución se acerca a su tramo final y se está ya en una batalla contra el tiempo. Los senadores proponen varias fórmulas, pero todas son rechazadas por Abril Martorell.

El espíritu de consenso no surgió como resultado de una concordia que no existía, sino como fruto de un esfuerzo sostenido para que España se instalara por encima de la discordia

La última propuesta llega de la mano de Alfonso Osorio, senador por designación Real. Parece que el PNV la acepta. Pero Abril Martorell también la rechaza. Es entonces cuando el senador Real Luis Olarra coge al vicepresidente por las solapas y, junto con el también senador Real Juan Ignacio Uría, le acusan de ser el único responsable de lo que en el futuro suceda. El encaje del nacionalismo vasco queda, pues, sin resolver.

El 31 de octubre, y en sesiones plenarias simultáneas, el Congreso y el Senado dan su aprobación final a la Constitución del consenso que el pueblo refrenda el 6 de diciembre. Nunca hasta entonces había existido en la Historia de nuestro país una Constitución que no hubiera sido fruto de la voluntad de la fuerza política mayoritaria, que imponía por eso sus criterios y su modelo a quienes estaban en minoría. Siempre fueron constituciones de unos sobre otros o, si se apuran los términos, de unos contra otros.

Pero en este relato se comprueba hasta qué punto el espíritu de consenso que alumbró nuestra Constitución, como el resto del proceso de Transición política, no surgió como resultado directo de una concordia que no existía, sino como fruto de un esfuerzo hondo, largo y sostenido para que España se instalara de una vez por todas por encima de la discordia. O eso fue lo que creímos entonces.