Presupuestos 2021: un mero documento contable... y mal fundamentado

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 2021 se asemejan a un mero documento contable, con el que se busca hacer política general, pero no diseñar la política económica adecuada a la situación actual de crisis y de cambios estructurales, necesaria, además, para estimular la recuperación, de forma que no incorporan ni explican su sentido económico.

Y mal fundamentado, porque parten de un escenario con unas previsiones económicas excesivamente optimistas, tanto por lo que se refiere al cierre de 2020 y al crecimiento del PIB del 9,8% en 2021, como al saldo fiscal con una previsión de déficit público del 11,3% del PIB para este año y del 7,7% para el próximo ejercicio.

Sin embargo, todo apunta a que los déficits públicos para este y el próximo año serán mayores que los señalados, ya que los ingresos difícilmente alcanzarán el incremento esperado en 2021 y no se contempla la necesaria búsqueda de la eficiencia, selectividad y temporalidad del gasto público.

Para ser capaces de entender la magnitud de estas cifras baste recordar que solo la previsión del déficit de 2020 iguala a toda la recaudación acumulada por el Estado entre enero y agosto de este año por todas las figuras tributarias, que ascendió a 123.700 millones de euros. Ponen así en cuestión la sostenibilidad de las cuentas públicas y la capacidad para generar la confianza necesaria para reactivar la actividad y la generación de empleo.

Esta crisis ha llegado en un momento en el que la economía española contaba con bases económicas más sólidas, entre las que destacan la contribución equilibrada al crecimiento tanto de la demanda interna como del sector exterior, el mantenimiento de una capacidad de financiación respecto al resto del mundo y un sector financiero saneado.

Desequilibrios

Sin embargo, mantenía aún desequilibrios relevantes: especialmente, la alta tasa de paro, que, a diferencia de otros países desarrollados, a finales de 2019 se situaba aún muy por encima de los niveles de 2008; el elevado déficit público estructural, muy lejos del superávit primario que hubiera sido necesario tras más de seis años de crecimiento consecutivo, y, por último y ligado al déficit público, la dependencia de las Comunidades Autónomas de los mecanismos extraordinarios de liquidez para su financiación.

Los Presupuestos ponen en cuestión la capacidad para generar la confianza necesaria para reactivar la actividad y la generación de empleo"

Este déficit elevado ha motivado que, aunque en esta ocasión se haya producido una rápida, contundente y generalizada reacción de las principales instituciones económicas internacionales, con políticas monetarias y fiscales muy expansivas, por lo que se refiere al volumen de las medidas adoptadas desde los propios países estas hayan sido de potencia muy diferenciada, menor en el caso español por el reducido margen fiscal.

La dureza de la crisis actual es tal que la magnitud de la caída de la economía española no tiene precedentes en la historia reciente y se presenta también con un fuerte impacto diferencial respecto de los principales socios europeos.

Según nuestras estimaciones, este año 2020 cerrará con una caída del PIB español del 12%, a lo que seguiría en 2021 una recuperación superior al 6%, lejos de la caída del año anterior y sobre bases, por tanto, sensiblemente menores.

De hecho, la Comisión Europea en sus últimas estimaciones ha revisado fuertemente a la baja la previsión de crecimiento del PIB español en 2021, que sitúa ahora en el 5,4%. Más allá de la cifra concreta, supone una clara indicación de que la Comisión seguirá muy de cerca la evolución de la economía española y las medidas que se adoptan. Y es que nuestra economía no recuperaría el nivel previo a la crisis hasta el año 2023. Estas cifras están ya, además, descontando los desarrollos positivos cercanos en el tiempo relacionados con las posibles vacunas.

Deberían reflejar un claro impulso de las reformas estructurales que refuerce la confianza en el futuro de la economía"

De nuevo, como ya ha hecho la economía española en ocasiones anteriores, y una vez se haya logrado mitigar la crisis sanitaria, las vías para la recuperación económica pasan por: la internacionalización, ya sea a través de la venta de bienes y servicios, de la inversión en el exterior e internacional en España; captar la financiación necesaria, sin la cual nos veríamos abocados de nuevo a un largo periodo de crisis, y, en un contexto de pandemia y del necesario incremento del papel que juega el sector público, dar el protagonismo adecuado a las empresas y los emprendedores, que han de ser los verdaderos actores de la recuperación.

Sólo así se podrá propiciar un crecimiento significativo generador de empleo, principal fuente de inclusividad, con salarios que puedan avanzar en línea con la productividad.

Para ello, los Presupuestos Generales del Estado constituyen uno de los instrumentos más importantes de la política económica y una herramienta generadora de confianza. Pues bien, en este caso, no son ni lo uno ni lo otro.

Medidas selectivas

Si bien existe un consenso generalizado sobre la necesaria relajación fiscal actual, esto no es contradictorio con que, por el lado del gasto, las medidas han de ser cada vez más selectivas y enfocadas a los sectores más afectados por la crisis y tener un carácter temporal, que puedan ir retirándose progresivamente.

Por otro lado, por el lado de los ingresos, no es el momento de incrementos impositivos contrarios a la actividad. En la situación actual, el aumento de la recaudación vendrá de la reconstitución de las bases imponibles derivadas de la recuperación del dinamismo económico. Así, en un trabajo reciente y tras una revisión muy completa de la bibliografía, Ramey (2019) concluía en la mayor potencia del multiplicador fiscal mediante las reducciones de impuestos frente a los aumentos de gasto.

Además, frente a los abultados déficits previstos, sería necesaria la presentación junto a los PGE de un plan de reequilibrio, según lo dispuesto en la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que establezca las directrices para recuperar la senda del equilibrio en los próximos años. Pero, antes al contrario, muchas de las decisiones de gasto que incorpora este presupuesto elevan aún más el déficit estructural, dificultando ese equilibrio futuro.

Mientras tanto, las perspectivas de evolución de la ratio de endeudamiento público están generando un intenso debate sobre su sostenibilidad. Además, es importante tener en cuenta que hasta ahora la financiación sigue fluyendo, fundamentalmente gracias a la política monetaria ultraexpansiva del BCE; pero en algún momento tendrá que ser sustituida por el recurso a los mercados financieros internacionales.

No es el momento de incrementos impositivos contrarios a la actividad"

Cierto es que para el impulso de ese plan de recuperación económica, ampliación del crecimiento potencial y la necesaria financiación exterior, los fondos europeos van a jugar un papel esencial. Pero para ello deben de estar muy bien seleccionados como proyectos de alta calidad e implementados a nivel nacional y en estrecha colaboración con el sector privado.

A su vez, el Covid-19 ha acelerado y amplificado las grandes transformaciones que se venían produciendo en los últimos años, como son las derivadas del fuerte impulso a la digitalización. De cara al medio y largo plazo, estas transformaciones estructurales, todavía no visibles en su totalidad por el "velo" que suponen las políticas fiscales y monetarias ultraexpansivas en curso, y medidas como los avales públicos, los ERTE y la prohibición de despedir y de los concursos de acreedores, requieren de una respuesta contundente de la política económica por la vía de una mayor flexibilidad y de las reformas.

Y estos necesitarán confianza. De nuevo, al igual que en el caso de la empresa un Ebitda positivo hace posible sostener un determinado nivel de endeudamiento, se trata de asegurar para el conjunto de la economía española la ampliación del crecimiento potencial y el retorno del superávit primario.

Por todo ello, en los PGE debería haberse visto reflejado un claro impulso de las reformas estructurales que refuerce la confianza en el futuro de nuestra economía; con estabilidad macroeconómica, un tejido productivo competitivo, mejorando la educación, la empleabilidad y la capacidad de emprendimiento y de crecimiento empresarial.

Además, es de particular importancia en la situación actual la adopción de todas las medidas necesarias para que los problemas de liquidez empresarial no se conviertan en problemas de solvencia, también a través de la agilización del periodo medio de pago (PMP) de todas las administraciones públicas. En un país de gasto tan descentralizado, ello supone avanzar también en la definición de las reglas fiscales que, junto al plan de reequilibrio, deben de conformar la futura gobernanza presupuestaria que garantice a nuestros inversores la sostenibilidad de la deuda.

Solo de avanzar en estas condiciones, la economía española será capaz de superar la profunda crisis actual, como ya lo ha hecho en ocasiones anteriores. Para la generación de confianza es importante contar con el presupuesto anual, pero no sirve cualquier documento, ni entenderlo como un mero documento repleto de números y cuadros, sino como una iniciativa completa de política económica apoyada por las reformas que requiere nuestra economía.

Ricardo Martínez Rico es presidente de Equipo Económico.