No existe una estrategia a largo plazo para las problemáticas de soberanía y cooperación en el Estrecho, y en concreto para las Ciudades Autónomas. Es decir, que sepamos el Estado no dispone de un pensamiento estratégico a medio y largo plazo para la mejor seguridad y logro de sus propios intereses con Ceuta y Melilla, y no ha habido una reflexión ni acuerdo en las Cortes o en los principales partidos políticos españoles sobre este importantísimo eje de política exterior española.

La tentación a iniciativas exteriores unilaterales y sin respaldo en Cortes se ha producido frecuentemente

En realidad, esto no debe de extrañar, dada la escasa voluntad manifestada por los gobiernos españoles en llegar a consensos y acuerdos sobre política exterior. La tentación a iniciativas exteriores unilaterales y sin respaldo en Cortes se ha producido frecuentemente.

Por dar sólo los últimos ejemplos en temas de Estado muy relevantes, podríamos citar, por una parte, la propuesta que se hizo llegar a Reino Unido hecha por el presidente Mariano Rajoy y el ministro de Asuntos Exteriores José Manuel García Margallo, sobre una co-soberanía para Gibraltar, con la creación de una nueva Comunidad Autónoma, propuesta que ni fue consensuada ni pasó por Cortes (siendo censurada por el Congreso mediante Proposición No de Ley-PNL el 02.11.2016). Por otra parte, el cambio de posición de España sobre la cuestión del Sáhara Occidental, realizado por el presidente Pedro Sánchez y el ministro de Asuntos Exteriores José Manuel Albares, sin informar ni consensuarlo previamente en Cortes (lo que ha sido desautorizado por el Congreso el 07.04.2022 mediante votación de PNL).

Los intereses de España y Marruecos son contradictorios en el corto y medio plazo

En el Estrecho, aparte de la histórica controversia sobre Gibraltar, tenemos una reclamación territorial por Marruecos, de carácter permanente, lo que constituye un objetivo nacional vinculado a su aspiración a «fronteras auténticas». Se trata de una reivindicación ínsita en el ADN del Reino de Marruecos y el irredentismo territorial que acompaña su independencia, marcado por la idea del Gran Marruecos, y por rechazar las fronteras heredadas de la descolonización -a diferencia de sus otros vecinos magrebíes como Mauritania, Túnez o Argelia-. Además, Marruecos probablemente cometió el error originario de no negociar su independencia con España, sino sólo con Francia, por lo que la cuestión de los territorios españoles en la costa sur del mediterráneo quedó desde el nacimiento del Estado soberano marroquí como un potencial conflicto larvado.

Con estos condicionantes de partida y de largo plazo, los intereses de España y Marruecos son también contradictorios en el corto y medio plazo. España apuesta por la estabilidad de Marruecos, y tradicionalmente ha entendido que para ello debía apoyar sus decisiones de política interna -aunque este objetivo también debería poder conseguirse con avances democráticos en las formas y procesos de gobierno- ; igualmente España busca la cooperación en materia migratoria y de policial antiterrorista, las buenas relaciones comerciales y la no afectación de las Ciudades, Islas y Peñones por la reclamación marroquí.

Para Marruecos, principalmente, sus intereses primordiales se focalizan en garantizar la ocupación y soberanía sobre el Sáhara Occidental, con mantenimiento de la estructura de dominación económica y política en el Sáhara Occidental y en Marruecos en torno al eje del Majzén.

En esta relación bilateral y contraposición de intereses los dos Estados utilizan escalas de valores muy diferentes y de comportamiento democrático y legal. Existen unas limitaciones internas propias de España, como la falta de unidad respecto a la acción exterior española, la sujeción a los principios de Estado de Derecho, transparencia y respeto del Derecho Internacional.

Pese a lo anterior, conviene explorar posibilidades y hacer propuestas de consensos estratégicos a largo plazo en política exterior española. En este caso, respecto a las Ciudades, Islas y Peñones de España en África. España parece haber ido tomando conciencia de las peculiaridades y necesidades de las ciudades, pues, por ejemplo, en la Estrategia de Seguridad Nacional aprobada por el gobierno mediante Real Decreto el 28.12.2021, se propone «Elaborar un Plan Integral de Seguridad para Ceuta y Melilla.»

Mientras no se tenga visión, política y ejecución coherente de una estrategia sobre el Estrecho, no se podrá responder adecuadamente a los intereses de España en la zona

A mi juicio, la política exterior española debe tener una coherencia e interrelación constante y única en el área del Estrecho, con la mira puesta en los objetivos e intereses de España, que hay que identificar previamente. En vez de responder a piezas separadas, el complejo mundo del Estrecho requiere de actuación concertada con una inteligencia de conjunto. En realidad, mientras no se tenga visión, política y ejecución coherente de una estrategia sobre el conjunto del área del Estrecho, no se podrá responder adecuadamente a los intereses de España en la zona (Marruecos, las Ciudades Autónomas, Gibraltar y el Sáhara).

En este sentido, la relación con Marruecos y la actuación respecto a Ceuta y Melilla requieren de estrategias a largo plazo, que interconecten los intereses en presencia y las diferentes variables de los elementos que componen la Región del Estrecho.

Marruecos utiliza estos temas territoriales como arma de presión al hilo de otros asuntos, para obtener posición de ventaja en sus relaciones con España y Europa

Y uno de los intereses y complejas temáticas es afrontar explícitamente la cuestión de la soberanía de las Ciudades. Este tema no se puede eludir porque, a diferencia de otros diferendos como los que tenemos o teníamos con Portugal por la cuestión de Olivenza, o las Islas Salvajes y sus espacios marítimos, hay un Estado vecino cuyo objetivo nacional permanente es la reclamación fronteriza, nunca aceptada en sus formas de 1956. Esta reclamación, por su carácter de objetivo permanente del irredentismo nacional marroquí no va a cesar nunca, como demuestra la serie histórica de crisis bilaterales.

Además, la ya larga experiencia de convivencia bilateral nos confirma que Marruecos utiliza estos temas territoriales como arma de presión al hilo de otros asuntos, para obtener posición de ventaja en sus relaciones con España y Europa. Por lo tanto, conviene al menos tener un pensamiento estratégico coherente hacia las Ciudades, y que contemple varias posibilidades y escenarios. Esto es, se propone salir de la acostumbrada política reactiva española ante Marruecos, y contar con bazas que no dejen el 100% de la iniciativa reivindicadora a nuestro vecino del sur.

¿Ciudades Internacionalizadas? La vinculación a Gibraltar y a la UE

No tenemos conocimiento de que se haya adoptado una estrategia a medio o largo plazo para las Ciudades, Islas y Peñones de España en la costa africana. No con carácter público, ni hay referencia a que eventuales planes estratégicos para las ciudades existan, sean o no conocidos públicamente. No me refiero a los planes o protocolos de defensa, militares o de Seguridad en las ciudades, que naturalmente existen. Nos referimos a los planes y objetivos políticos que como Estado pudiera tener España con las Ciudades como estrategias a largo plazo y para la mejor pervivencia de las mismas y de los intereses del Estado.
La posición de España constante es que posee títulos jurídicos de soberanía, y que las Ciudades constituyen España desde antes de la incorporación a la Corona de otras partes del Estado.

Aquí hay argumentos jurídicos que habría que depurar, como la continua afirmación de que forman parte de España antes de que Marruecos existiera. Esto es contradictorio con hacer valer ante Marruecos los Tratados firmados por la entidad pre soberana marroquí, el sultanato, a la que reconocemos autoridad política y jurídica desde el siglo XVIII, incluso para firmar Tratados que consideramos hoy en vigor.

Se reforzaría nuestra posición admitiendo que tenemos presencia y títulos con Marruecos, que sólo comenzaron formalmente a contestarse tras la independencia y a partir de 1960. Probablemente el argumento más sólido es el de la pertenencia de las Ciudades al Reino desde la constitución original del España como Estado, con fronteras delimitadas y aceptadas por el Sultanato a lo largo de los siglos XVIII, XIX y XX. A diferencia del Sáhara Occidental, de Ifni, o de las Zonas Sur y Norte del Protectorado, las Ciudades nunca han estado vinculadas al periodo y hecho colonial.

Independientemente de esto, a España le conviene manejar alternativas como hipótesis de trabajo. Esto se inscribe en la línea de abandonar la actuación reactiva con Marruecos, y tener recambios de iniciativa o de respuesta que puedan interesar o convenir al Estado en algún momento del futuro. De todas formas, ambos Estados son conscientes de que los títulos jurídicos tradicionales de Derecho Internacional no suministran medios adecuados para una solución duradera y estable de futuro para las Ciudades.

Gibraltar, tras el Brexit, se encuentra en un momento decisivo en sus relaciones con España

La asociación de Ceuta y Melilla con Gibraltar es jurídicamente improcedente pero inevitable en los planos de opinión pública internacional y foros internacionales y de Organizaciones y foros internacionales. Por supuesto son supuestos completamente diferentes. Sin embargo, hay un dato que interesa a España, y es que desde hace al menos 30 años Marruecos no realiza la comparación entre ambos supuestos a uno y otro lado del Estrecho, paralelismo que era otrora frecuente en su estrategia reivindicadora.

Probablemente se debe al proceso de autodeterminación interna y la necesidad de consultar a la población en el caso de Gibraltar, cuestión democrática esencial que a Marruecos probablemente no le interesa volcar tal cual en las ciudades norteafricanas. Entonces, si el comparativo Gibraltar-Ceuta-Melilla no interesa hacerlo valer a Marruecos, es posible que ahora se hayan cambiado las tornas y que esta comparación sea de valor para los intereses de España en el futuro. La vinculación a la UE, común y fortísima en las 3 ciudades, es una razón de peso, entre otras.

Actualmente, Gibraltar, tras el Brexit, se encuentra en un momento decisivo en sus relaciones con España, pues está negociándose un Tratado especifico RU-UE sobre Gibraltar que regulará establemente el futuro las relaciones de Gibraltar con España y la UE. Los temas de cosoberanía parecen aparcados en esta tesitura de negociadora hoy en curso, pero en algún momento deberá hacerse una propuesta para una solución negociada que busque «una soberanía versión siglo XXI», como señaló la anterior ministra de Asuntos Exteriores González Laya.

Gibraltar como ciudad internacionalizada bajo bandera UE, que mantenga su funcionamiento y estructura actual

En este sentido, en mi opinión, a España le puede interesar ofrecer en el futuro un modelo de solución soberana para Gibraltar, pero con los ojos puestos también en Ceuta y Melilla, pensando en eventualmente obtener un formato en Gibraltar que pueda, llegado el caso, servir de cierta referencia para las Ciudades españolas en la costa sur del Estrecho y del Mediterráneo.


Pensemos por ejemplo en Gibraltar como ciudad internacionalizada bajo bandera UE, que mantenga su funcionamiento y estructura actual, pero con soberanía simbólica española, o española y británica. Formalmente podría incluso compararse o hacerse analogía, funcionalmente, con el estatuto internacional de un microestado.

De diseñarse un modelo gibraltareño que busque una solución a la medida
de la especificidad de esta controversia, el modelo gibraltareño podría servir de alternativa o referencia teórica, modelo que en algún momento pueda interesar a España plantearlo como analogía hipotética de negociación en las próximas generaciones. La idea de Ciudades internacionalizadas bajo la égida de una Organización internacional –como la UE– y de soberanía española puede abrir perspectivas de estabilidad y futuro para nuestras Ciudades.

La división del Sáhara Occidental como alternativa geoestratégica subsidiaria de España

Un trasunto presente en las relaciones hispano marroquíes con incidencia en Ceuta y Melilla es la cuestión del Sáhara Occidental. La situación es muy compleja, es un conflicto colonial enquistado en pleno 2022 en la sociedad internacional. No tiene fácil solución, y tanto el Polisario como Marruecos no han llegado a ningún acuerdo en este largo tiempo transcurrido.

Se plantea tradicionalmente que las salidas son, bien el referendo de autodeterminación (y la independencia), o bien la absorción en Marruecos de todo el territorio. En realidad, no es verdad que sean soluciones equiparables, pues mientras la celebración del referendo ha sido lo convenido por las partes y apoyado expresamente por el Consejo de Seguridad ONU, la regionalización es una propuesta aislada de Marruecos sin apoyo de las partes ni de la ONU.

Es verdad que Marruecos tiene una innegable posición favorable en el tema del Sáhara Occidental. En diciembre de 2020 obtiene un importantísimo apoyo tras reconocer el presidente Donald Trump la soberanía de Marruecos sobre el Sáhara Occidental, sólo semanas antes de la llegada del presidente demócrata Biden. Esa decisión del presidente Trump, a punto de dejar la Casa Blanca, ha intensificado los apoyos a Marruecos en su plan propio para el Sáhara Occidental. Recordemos que a cambio Marruecos ha reconocido formalmente a Israel, que ahora colabora intensamente con Marruecos, de forma pública.

Con este apoyo de Estados Unidos, Marruecos ha exigido a otros Estados que sigan esta senda, en particular provocando una crisis con Alemania, y luego con España; y finalmente ambos Estados han venido a apoyar la fórmula de que la integración del Sáhara Occidental en Marruecos como región, es base seria y realista para la resolución del conflicto.

Hay que tener en cuenta que el Sáhara Occidental es un territorio internacionalizado y que no forma parte de del Reino de Marruecos, como ha afirmado la jurisprudencia europea insistentemente. Pero Marruecos sabe que el tiempo corre a su favor, y que, aunque la República Saharaui haya reactivado allí una guerra de bajo perfil, estos apoyos expresos de Estados Unidos, Alemania, el habitual de Francia, y ahora España, pueden ser decisivos para hacer olvidar el referendo y la autodeterminación. Y con la integración del Sáhara puede acabar convirtiéndose en una auténtica potencia regional en la zona, tras llevar a cabo una «recolonización de la descolonización».

Marruecos está dispuesto a acciones de quebranto de la legalidad con utilización de la inmigración y el sacrificio de su propia población

La acción exterior de Marruecos sobre el Sáhara Occidental en su rechazo a un referendo de los saharauis y a soluciones que no sean la absorción como región en su territorio, constituye una política constante y que desempeña con determinación, con medios lícitos o ilícitos, y dispuesto a acciones de quebranto de la legalidad con utilización de la inmigración y el sacrificio de su propia población, como ocurrió con la crisis de Ceuta de 2021. Sin duda, esta posición en el contexto no democrático marroquí le da una potencia innegable en la actuación, frente a Estados como España.

Pero, al mismo tiempo, la mayor ventaja puede eventualmente ser su mayor desventaja o punto débil, pues es tan central el objetivo en su acción exterior, y son tan inmensos los recursos políticos, internacionales, económicos y militares puestos interna y externamente al servicio de este objetivo durante decenios, que la menor quiebra o menoscabo en la consecución del mismo puede producir una gran desventaja para Marruecos y el circuito decisional palaciego y real.

Esto es, sugerimos que habría otra manera de reequilibrar la posición de desequilibrio de la que parte España, independiente o complementariamente a la propuesta que hacemos de involucrar y consolidar más a la Unión Europea.
Si repasamos las opciones que se han debatido en sede ONU para el Sáhara Occidental, tenemos la propuesta efectuada en 2002 por Argelia, para que se constituya una administración directa por la ONU del territorio, bajo el exclusivo control de esta Organización Internacional.

Es interesante la propuesta que hizo el mismo secretario general Kofi Annan en 2002, de proceder a la partición o división del territorio

Y también consideramos que es de especial interés, la propuesta que hace el mismo Secretario General Kofi Annan en 2002, de proceder a la partición o división del territorio. En concreto, el informe avanza las posibilidades en las que podrían materializarse esta tercera vía que el propio Secretario General ONU pone sobre la mesa: sea la de que las partes negocien la división, sea la de que el Consejo de Seguridad determine la división sin ulterior negociación de las partes. Para ello se fundamentaría en el Acuerdo de 1976 de establecimiento de fronteras internacionales entre Mauritania y Marruecos que fue comunicado a la ONU en su momento.

Se trataría en definitiva de separar el territorio en dos, una parte para integrarse en el Reino de Marruecos, y la otra para autodeterminarse y en su caso constituirse un Estado Saharaui independiente en la costa, entre Marruecos y Mauritania. A mi juicio, por pensar teóricamente en vías hipotéticas alternativas, habría que poner sobre la mesa también esta carta entre las otras que normalmente se exhiben. Por supuesto, es la solución que probablemente más incomoda a todos, pero en la que todos, al mismo tiempo, pierden mucho y ganan mucho. La creación de un pequeña República Saharaui al sur de Marruecos podría ayudar a pacificar la geopolítica en la zona.

La creación de un pequeña República Saharaui al sur de Marruecos podría ayudar a pacificar la geopolítica en la zona

Claro que, sólo mencionar esta posibilidad de un pequeño Estado costero Saharaui al sur de Canarias, ya es una gran herejía jurídica y política. Pero lo cierto es que cualquier solución puede ser legal, siempre que lo acuerden las partes bajo el techo de Naciones Unidas y reciba el respaldo de los saharauis. Hay esencialmente dos razones esenciales para plantear la división como una posibilidad más a considerar por España.

En primer lugar, por respeto a nuestra historia, identidad y valores como país democrático europeo, que tiene una deuda jurídica y moral con los saharauis. España debe buscar activamente una solución para el Sáhara Occidental; tenemos una especial responsabilidad ya que formal y legalmente somos la potencia administradora del territorio. Salimos en 1976 para evitar una guerra con Marruecos y tener una transición pacífica en nuestro país, pero el precio a pagar fue que dejamos a los entonces compatriotas españoles/ saharauis a merced de la ocupación militar de Marruecos y Mauritania, sin celebrar el referendo que prometimos, a ellos y Naciones Unidas. Nos desentendimos provocando mucho sufrimiento y situaciones irreversibles en cientos de miles de vidas. Desde entonces hemos mantenido una posición más o menos neutral, de apoyo a la ONU en la búsqueda de un acuerdo entre la República Saharaui y Marruecos. Hasta este cambio radical de marzo de 2022 en la posición española, contrario al Derecho Internacional.

En segundo lugar, la opción de un pequeño Estado costero saharaui en mi opinión podría servir también a los intereses estratégicos de España. Se trataría por hipótesis del único estado musulmán hispanoparlante, muy vinculado identitaria y socialmente a España, y que podría servir de contrapeso al vecino marroquí, entre otras muchas cuestiones (espacios marítimos, recursos, migraciones, etc.).

Hay otras variables de esta hipótesis, que son la relación con Argelia y con Mauritania, en la que no podemos entrar ahora al analizar esta hipótesis de trabajo. Por supuesto la descolonización y solución la creación de un pequeño Estado costero es una hipótesis teórica o académica –cuyo origen viene del planteamiento del Secretario General ONU en 2002–, pero que España puede considerar barajar, no claro como primera opción, sino como una de las posibles.

En algún momento hay que salir de este bucle y cortocircuito que impide encarar los problemas reales de fondo entre ambos países

Naturalmente que sólo explicitarla provocará un malestar profundo en gobierno de Marruecos y en el Majzén, pero hay que dar por descontado que cualquier mínima cuestión relativa a temas territoriales y en especial al Sáhara Occidental provoca una reacción negativa en nuestro vecino. También es verdad que, en nuestras relaciones bilaterales de dientes de sierra, nunca parece adecuado el momento de plantear cuestiones territoriales con Marruecos, ya que como señala Haizam Amirah: cuando las relaciones se hallan en óptima fase de cooperación y entendimiento, no se quieren tratar los temas territoriales para no romper el buen clima; y cuando están en horas bajas, menos aún, para no empeorar la situación. En algún momento hay que salir de este bucle y cortocircuito que impide encarar los problemas reales de fondo entre los dos países.

Alejandro del Valle es catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales; titular de la Cátedra Jean Monnet de Inmigración y Fronteras de Derecho de la UE y responsable del Grupo de Investigación SEJ-572 de la Universidad de Cádiz.

El texto es un extracto del estudio "Ceuta, Melilla Gibraltar y el Sáhara Occidental. Estrategias españolas y europeas para las ciudades de frontera exterior en África, y los peñones de Vélez y Alhucemas", publicado en Peace & Security(ISSN 2341-0868), número 10.