Expertos en Derecho Constitucional consultados por El Independiente defienden mayoritariamente la constitucionalidad de las medidas propuestas por el Gobierno al Senado en aplicación del artículo 155 a fin de restablecer la legalidad en Cataluña, después de que la mayoría independentista aprobara en el Parlament las leyes de desconexión y de que el Govern llevara a cabo el pasado 1-O un remedo de referéndum pese a ser suspendido por el TC .
La respuesta que se plantea, que pisa territorio desconocido al no haberse aplicado nunca antes este precepto, es acorde a la gravedad del quebrantamiento de la norma constitucional provocado por los poderes ejecutivo y legislativo en Cataluña. Es lo que vienen a decir casi al unísono los catedráticos y profesores de Derecho Constitucional de diversas universidades españolas consultadas por este periódico, que les ha planteado las dos siguientes preguntas concretas en un intento de arrojar luz a dos de las principales dudas que se plantean.
1.-
En atención a las medidas propuestas al Senado por el Gobierno en aplicación del artículo 155 y atendiendo a lo que establece la Constitución, ¿tiene potestad el presidente del Gobierno para disolver el Parlamento catalán y convocar elecciones autonómicas?
2.-
¿Puede el jefe del Ejecutivo limitar las funciones esenciales de una Cámara autonómica?
"Sería un sinsentido permitir que los que han llevado a la comunidad autónoma a desbordar la Constitución y el Estatuto siguieran funcionando con normalidad bajo el artículo 155", resume Eduardo Vírgala, catedrático de Constitucional en la Universidad del País Vasco. Por su parte, Javier García Roca -catedrático de la misma especialidad en la Complutense- interpreta la limitación de funciones del Parlament "más como una garantía que como una restricción" y niega que sea una medida desproporcionada atendiendo "semejante violación" de la Constitución y el Estado de Derecho por parte del Gobierno catalán y la Cámara autonómica.
1.-
El Senado puede darle esa facultad al Gobierno. El artículo 155 es el precepto más amplio de los que conozco en Europa, no fija límites expresos y materiales a las medidas necesarias que puedan adoptarse, más allá de la proporcionalidad respecto del supuesto de hecho habilitante. El atentado al interés general de España es tan grave, la ruptura reiterada del orden constitucional durante años, desobedeciendo las sentencias del Tribunal Constitucional y los requerimientos del presidente del Gobierno, que pueden dictarse medidas adecuadas a esa amenaza. La última y definitiva violación de la Constitución por el Parlamento de Cataluña fue aprobar la Ley del Referéndum y la Ley de Transitoriedad, que se sitúan completamente al margen de la Constitución y del Estatuto a los que esas leyes pretenden derogar de hecho. Es revolucionario: no cabe un atentado mayor contra la Constitución. Ello merece una sanción y la única forma es disolver la Cámara autonómica infractora y convocar elecciones como ocurre en Italia y Austria o prevé la Ley de Régimen Local. Intervenir los órganos que violan la Constitución al no bastar con los controles judiciales ordinarios. Puede hacerse por la gravedad de los hechos y la proporción de las medidas con el supuesto de hecho habilitante; además, ni se suspende la autonomía -sino el órgano infractor- y no muere el Parlamento porque se convocarán elecciones.
2.-
No hay precedentes ni los conozco en Derecho comparado. Más bien lo veo como una garantía del Parlamento catalán que como una restricción. Lo más sencillo hubiera sido disolver la Cámara y convocar elecciones. Que se mantenga su función representativa, pero se excluya su capacidad de control de los órganos nombrados por el Gobierno de la nación tras la intervención -ya que quedan sometidos al control del Senado- y de elaborar leyes que vayan manifiestamente en contra de la Constitución son medidas provisionales y adecuadas a las graves infracciones que el Parlament ha cometido reiteradamente. No me parece desproporcionado ante semejante violación y quebrantamiento de la Constitución española y del Estado de Derecho. El Parlamento catalán ha estado funcionando como una Asamblea Revolucionaria que se salta la Constitución española, el Estatuto de Autonomía y su propio Reglamento, violando los derechos políticos de las minorías y la oposición parlamentaria. NO conozco otro caso así. Es una medida atípica -nueva- pero necesaria para que no sigan violando la Constitución y las leyes catalanas hasta que se produzcan las elecciones, y al tiempo para que no sigan violando los derechos políticos de muchos catalanes.
Javier García Roca es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid
1.-
El artículo 155 es la cláusula de cierre del Estado autonómico y establece un derecho de excepción territorial para reconducir la actuación de una comunidad autónoma cuyos órganos máximos han estado dispuestos a romper el marco constitucional, por lo que difícilmente la situación puede solucionarse con la sustitución en actividades concretas si no con la sustitución total por un tiempo determinado de los órganos autonómicos que hayan provocado la ruptura del orden constitucional. Sería un sinsentido permitir que los que han llevado a la comunidad autónoma a desbordar la Constitución y el Estatuto siguieran funcionando con normalidad bajo el artículo 155. Por eso, este precepto -como hace el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn- permite tomar todas las medidas que sean necesarias, sin que la Constitución establezca más límites que los derivados de otros artículos de la propia Constitución, como pueden ser la supresión o suspensión indefinida del régimen autonómico en una parte del territorio español, ya que eso significaría la ruptura definitiva del modelo constitucional de distribución territorial del poder político y derogaría el derecho a la autonomía de ese territorio consagrado en el artículo 2 de la Constitución, o la suspensión de derechos, cuya autorización reserva el artículo 116 al Congreso en los estados de excepción y sitio. Por el contrario, mientras las medidas permitan el retorno al funcionamiento ordinario de los órganos autonómicos, el 155 no descarta ninguna medida que ayude al restablecimiento de la situación y, en concreto, la suspensión y sustitución de los órganos autonómicos. Por ello, no veo imposibilidad constitucional de que el presidente del Gobierno asuma la competencia de disolución del Parlamento catalán. No creo que sea inconveniente la prohibición de disolver el Congreso en los estados de emergencia del artículo 116, ya que son mecanismos de defensa de la Constitución con distinta finalidad y efectos. En los estados de emergencia, el objetivo es que el Gobierno no pueda hacer lo que sucedía en el siglo XIX, es decir, aprovechar la suspensión de derechos para deshacerse del control que podían realizar las Cortes. En el artículo 155, derecho de emergencia territorial, se trata de impedir que órganos insumisos continúen destruyendo el orden constitucional.
2.-
Siguiendo con la argumentación anterior, el Gobierno puede suspender toda la actividad del Parlamento catalán, que es el que ha aprobado las leyes de ruptura constitucional y numerosas resoluciones en el proceso de secesión, declaradas nulas por el Tribunal Constitucional. Si el Gobierno puede suspender toda la actividad parlamentaria, lógicamente también puede suspenderla parcialmente para que no realicen esas actuaciones de ruptura.
Eduardo Vírgala es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco
1.-
No se ha disuelto el Parlamento, ni se han convocado elecciones. En caso de que se produzca, al tratarse de una situación excepcional, teniendo en cuenta que la sedición también se ha planteado en la propia Cámara regional, y aunque acabaría en un recurso ante el Tribunal Constitucional, creo que la razón está del lado del Gobierno del Estado.
2.-
Sí, insisto, en aplicación del artículo 155, aunque posiblemente sea de nuevo el Tribunal Constitucional el que deba pronunciarse. Si estamos en una situación excepcional, institucionalmente hablando han de entenderse las medidas como fruto de la misma y no aplicar criterios generales propios de una situación normal.
José Manuel Vera Santos es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos
1.-
El 155 no impone límite alguno sobre el contenido de las medidas, al ser éstas de carácter excepcional ante una situación de especial gravedad, que van a suponer restricciones a las competencias y facultades de las distintas autoridades autonómicas. A mi juicio, sí hay dos límites que derivan del artículo 155. En primer lugar, debe justificar que las medidas adoptadas son necesarias para el cumplimiento forzoso de las obligaciones constitucionales o del cumplimiento del interés general. En segundo lugar, entiendo que la ejecución de esas medidas se hace, en primer término, mediante instrucciones a las autoridades autonómicas y, en el caso de ser incumplidas en el plazo establecido, podrán adoptarse ya cualesquiera otras medidas para el cumplimiento, que no es voluntario sino forzoso.
2.-
No, el jefe del Ejecutivo no puede limitar las funciones de una Cámara autonómica. Es el Gobierno quien con la aprobación de la mayoría del Senado puede adoptar medidas que pueden afectar también a las funciones de la Cámara autonómica si se justifica que esa Cámara no está cumpliendo las obligaciones constitucionales o está actuando de forma que atente gravemente al interés general. El 155 habilita, en una situación excepcional, una restricción de las competencias y facultades que el ordenamiento jurídico reconoce a las Comunidades Autónomas y a sus autoridades.
José Manuel Montilla Martos es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada
1.-
Si el Senado así se lo autoriza, yo creo que sí, aunque hay opiniones divididas ya que es la primera vez que se aplica. El artículo 155 es muy amplio, pues se refiere a "las medidas necesarias". Si se recurriera, la última palabra la tiene el Tribunal Constitucional.
2.-
Depende, sólo en la medida en que sea necesario, según el artículo 155. Creo justificado que se impida la investidura a un nuevo presidente, pues la Presidencia de la Generalidad se ha asumido por el Gobierno central. Creo también que debe hacerse una interpretación restrictiva en el sentido de que no pueda controlar a la autoridad que asumirá el Gobierno de la Generalidad, salvo en moción de censura, pero debe seguir habiendo un órgano de control. Hay que tener en cuenta que hablamos de medidas temporales.
Ángel Rodríguez es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Málaga
1.-
Sí, claro que puede. El artículo 155 es un precepto tan suficientemente abierto en su naturaleza como para hacer frente a cualquier tipo de desafío al Estado por parte de una comunidad autónoma, en este caso tanto del Govern como del Parlamento autonómico. Razonablemente, el Gobierno de la nación no sólo puede proceder al cese sino disolver la Cámara regional con la finalidad de restaurar la legalidad. No hay discusión al respecto, aunque haya doctrina interesada en decir lo contrario. Ha habido un atentado gravísimo al Estado y un auténtico golpe de Estado institucional. No conozco otra fórmula para detener lo que no se debe hacer.
2.-
Limita lo que tiene que limitar para que sea efectivo y eficaz el cese del Govern . Éste es el mecanismo clásico de sustitución de la coerción federal. ¿O acaso vas a dejar a la mayoría parlamentaria que eligió al 'rebelde' para que elija a otro 'rebelde'? Las medidas debe evaluarlas el Gobierno con los límites de la proporcionalidad, concreción y caducidad (tiempo limitado). Y deben ser las necesarias para hacer frente con eficacia al peligro concreto que las cause.
Fernando Álvarez-Ossorio es profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla
1.-
La Constitución, llegados a una situación de anormalidad extrema en el cumplimiento de los deberes constitucionales de una comunidad autónoma, confiere al Gobierno la potestad de hacer cuanto sea necesario, sin más limitación que esas medidas han de estar dirigidas a proteger el interés general. Naturalmente, para que las medidas del Acuerdo del Consejo de Ministros del 21 de octubre de 2017 nazcan con fuerza jurídica vinculante requieren de la aprobación por la mayoría absoluta del Senado (lo que aún no se ha verificado). Dado que, entre las medidas solicitadas al Senado por el Gobierno para su aprobación, se contiene la petición expresa de la asunción de esa competencia del presidente de la Generalidad por parte del presidente del Gobierno, en caso de ser aprobada, la respuesta es afirmativa. Y ello pese a que, en el citado acuerdo, no se hace referencia al artículo 75 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que contempla la misma competencia que la Ley autonómica invocada, con la diferencia de que aquél exige la previa deliberación del Gobierno autonómico antes del ejercicio de la referida potestad de disolución anticipada del Parlamento catalán. Y ello es así porque el acuerdo del Consejo de Ministros contempla también la sustitución de todo el Consejo de Gobierno autonómico por «los órganos o autoridades que cree a tal efecto o designe el Gobierno de la Nación», con lo que la preceptiva, pero no vinculante deliberación, se llevaría a cabo, sin resistencia, ni objeción jurídica alguna.
2.-
No. El 'jefe del Ejecutivo', es decir, el presidente del Gobierno no puede limitar de forma ordinaria ni las funciones esenciales, ni las básicas de una Cámara parlamentaria autonómica. Ni siquiera en un supuesto como el actual puede hacerlo solo el 'jefe del Ejecutivo', pues la habilitación prevenida en el artículo 155 corresponde al Gobierno, que está formado por el presidente, los vicepresidentes (si los hay) y los ministros.
Daniel Berzosa es profesor de Derecho Constitucional en el Colegio Universitario de Estudios Financieros (CUNEF)