Una Ley de Claridad para España

Después del referéndum del 1-O en Cataluña la sociedad ha vivido una polarización cada vez mayor entre los independentistas y los que no lo son que está abriendo una herida en las estructuras mismas del Estado. ¿Sirve la Constitución de 1978 para hacer frente al reto independentista? ¿Necesita España una reforma legal para hacer frente a las demandas independentistas tras las elecciones del 21-D?

De la solución que encontró la política canadiense tras el último referéndum independentista de Quebec en 1995, cuando su sociedad también estaba fracturada por el independentismo, se puede aprender mucho. El gobierno federal canadiense reaccionó entonces para darle una respuesta al problema que fuera política, no judicial. Y  desde entonces, Quebec no ha vuelto a convocar ningún referéndum independentista y las tensiones nacionalistas se han ido enfriando. No fue un camino sencillo.

La Ley de Claridad, que entró en vigor en el año 2000, no ha estado exenta de polémica, pero ha servido para disuadir el deseo de convocar más consultas independentistas en la región francófona. Su tramitación se produjo como consecuencia del momento traumático que supuso para la sociedad canadiense, no solo la quebequesa, el último referéndum de 1995. Aquel tuvo una participación del 93,52% (casi cinco millones de votantes) y los separatistas lo perdieron por un estrechísimo margen del 50,58% frente a 49,42% (una diferencia de 55.000 votos). La sociedad, como ahora la catalana, estaba profundamente dividida.

La solución del Gobierno federal no fue llevar a los tribunales a los convocantes del referéndum que, por cierto, también era unilateral y cuyo resultado, a diferencia de lo que se suele decir en España, Canadá no había aceptado que fuera vinculante. A diferencia del referéndum catalán del 1-O, el quebequés no era ilegal, porque la región tenía competencias para hacer referéndum sobre lo que quisiera, pero el Estado no estaba obligado a aceptarlo. Aun así, el gobierno federal entró en la campaña en la recta final de la campaña para evitar que ganara el 'No', aunque si salía que 'Sí' no habrían aceptado el resultado.

Tras la ajustada victoria del 'No', el problema seguía sin resolverse. Todo apuntaba a que el Gobierno de Quebec iba a seguir convocando consultas hasta lograr el resultado que deseaba. Así que el Gobierno de Canadá entró en acción aprobando una Ley de Claridad que luego remitió la cuestión al Tribunal Supremo (que alberga las funciones del Tribunal Constitucional en España). La clave era, teniendo en cuenta la Constitución, en caso de conflicto entre las dos partes, ¿qué prevalece exactamente en caso de secesión?

La Corte Suprema tardó dos años en determinar que la secesión unilateral no era posible, pero sí que de ganar el independentismo un referéndum, Otawa y Quebec tendrían que sentarse a negociar una solución democrática en caso de futuros referendos. Y estableció los términos de la Ley de Claridad para futuras consultas.

Además de aclarar que una DUI sería anticonstitucional, también establecía que "una mayoría inequívoca en favor de la secesión, a partir de una pregunta clara, daría legitimidad democrática a la iniciativa de secesión". En otras palabras, la Ley de Claridad imponía duras condiciones a la región que quisiera convocar un referéndum de este tipo: para ser legal, la consulta debería obligatoriamente tener una pregunta clara, una mayoría inequívoca y una negociación de los términos de secesión.

"La Ley de Claridad establece que las provincias pueden separarse de Canadá", explica Simon Langloise, catedrático emérito de Sociología de la Unversité de Laval (Quebec). "Pero establece que será necesario negociar la separación (por lo tanto, no podría haber nunca una declaración unilateral de independencia o DUI). Esto implica para el estado central la obligación de reconocer el derecho a la secesión, pero también la obligación de negociar con la provincia que quiere irse; y para la provincia supone que asume la obligación de tener un apoyo claro de su población para considerar un referéndum". Sin embargo, la noción de apoyo no queda clara y está sujeta a litigios: Quebec lo considera el 50% + 1 como en Escocia, pero el gobierno federal quiere una cifra más alta, no especificada.

La exigencia de claridad de la pregunta elimina la posibilidad de proponer una nueva fórmula ambigua de soberanía asociada: nada de medias tintas, o dentro o fuera. Y la pregunta del referéndum del 95 estaba lejos de ser clara: "¿Está Vd. de acuerdo en que Quebec debe obtener la soberanía después de haber hecho una oferta formal a Canadá para establecer una nueva relación económica y política en el marco de la ley sobre el futuro de Québec y el Acuerdo firmado el 12 de junio de 1995". Las encuestas de los últimos 20 años, explica Langlois, "muestran claramente que, cuanto más clara es la pregunta sobre una escisión pura y dura, menos apoyo recibe".

Cuanto más clara es la pregunta en un referéndum independentista sobre una escisión pura y dura, menos apoyo recibe

"Antes de la Ley de Claridad no había nada en la legislación que indicara cómo actuar en caso de secesión y ahora hay un camino pacífico, democrático y dentro de la constitución", explica Michel Seymour, profesor de Filosofía Política de la Universidad de Montreal: "La Corte Suprema aclara que no puede haber un vacío constitucional. Si Quebec se independizara, la nueva constitución de Canadá ya debería estar preparada antes de hacerse efectiva la secesión, así se garantizaría que no hubiera vacío legal en ningún momento".

El encaje de Cataluña

El que curiosamente primero ha abogado por una Ley de Claridad para España ha sido el lehendakari Íñigo Urkullu, que se ha desplazado hasta Canadá para ello. Es curioso que sea un político nacionalista cuando en realidad esta Ley sigue despertando recelos entre los nacionalistas quebequeses, los más partidarios a convocar un referéndum pero que desde su aprobación no han vuelto a sentirse con el apoyo suficiente para ganarlo.

“En contra del nombre que tiene, la Ley de Claridad no es tan clara”, objeta Ignacio Molina A. de Cienfuegos,  investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid. “Dice que Quebec no tiene derecho a independizarse, pero sí a hacer un referéndum. Para que el referéndum sea tenido en cuenta tiene que ser una pregunta muy clara, pero no dice cuál. Y el Supremo dice que tiene que ser una mayoría clara, pero no dice cuánto. Además, el Supremo añade que si hay una independencia y los territorios más pequeños de Quebec se quieren independizar habría que escucharlo, algo que no gusta a los nacionalistas”.

La Ley de Claridad no es tan clara, pero sí disuasoria para desincentivar futuros referendos

“No fue del todo clara pero sí disuasoria”, añade Molina. “Los nacionalistas quebequeses veían que no tenían una mayoría clara y la gente de Quebec se fue cansando, la tensión agotó a la gente y ver que las empresas se fueron de Quebec preocupó a la población. Más que para regular el referéndum, en realidad la Ley de Claridad fue para intentar no hacerlo, para desincentivarlo. Y funcionó".

No es casualidad que los ejemplos que los independentistas catalanes suelen poner para reivindicar la necesidad de un referéndum sean Canadá y Reino Unido, dos países que carecen de un principio de indivisibilidad en su Carta Magna. Sin embargo, estos casos son la excepción, ya que la mayoría de países europeos, como Alemania, Francia e Italia solo por poner algunos ejemplos, se consideran indivisibles, igual que recoge la Constitución española de 1978.

¿Entonces quién puede votar qué?

En España, como la soberanía nacional reside en el pueblo español, no sería tan sencillo permitir un referéndum votado por una parte de la población como en un país como Canadá y Reino Unido. Pero una Ley de Claridad podría resolver la idea de soberanía dejando claro que el resto del país tiene algo que decir en caso de que una provincia opte por autodeterminarse. En la negociación tras un hipotético nuevo referéndum canadiense, el Supremo determinó que deberían participar no solamente el gobierno federal, sino, además, los gobiernos de todas las provincias.

El pueblo no puede decidir hasta que alguien no decide quién es el pueblo'

Según el filósofo Daniel Innerarity, catedrático de Filosofía Política en Georgetown, “el pueblo no puede decidir hasta que alguien no decide quién es el pueblo”. Es decir, no hay nación sin dar por supuesto algo que en principio no se somete a discusión, como marco de referencia o sujeto de la soberanía: "Muchos españoles no consideran legítimo que los catalanes decidan sin tener en cuenta su opinión y muchos catalanes están en desacuerdo con el hecho de que su futuro se decida dando por sentado que son una parte de los españoles".

¿Cómo solucionar el marco de convivencia para que todo el mundo se considere incluido? ¿Siguen valiendo para garantizar esa convivencia las reglas del juego que los españoles nos dimos en la Constitución de 1978? Si algo aprendimos de la Transición es que la solución más democrática no es la imposición sino el pacto. Un acuerdo sería la victoria de ambos. Si hay que elegir un bando que sea el de la integración.

Para la búsqueda de consensos y soluciones se ha constituido ya una comisión para la mejora y modernización del modelo territorial en la Cámara Baja. La propuesta, del grupo socialista, se constituirá en el Congreso a mediados de Noviembre y, de momento, solo es segura la participación de PSOE, PP y Ciudadanos. No es, desde luego, suficiente.

"El referéndum seguramente es inevitable pero es la última etapa de un largo camino que no hemos recorrido aún", dice Jorge Galindo, editor de Politikon. "Hace falta aclarar primero dónde reside la soberanía, debatir sobre financiación, hacer un Senado diferente, un Tribunal Constitucional con asientos para las autonomías… Todo eso es previo y forma parte de repensar las estructuras. Será un proceso de trabajo legislativo, años, y hemos empezado por el final".

En Canadá ese debate duró décadas. La audacia nacionalista ha sido trasladar el debate catalán a términos de democracia en vez de soberanía, ¿es justo que unos pocos decidan algo que afecta al conjunto del país? "La palabra clave en la idea de referéndum que podemos aprender del caso canadiense es pactado. Una vez que fuera pactado y en unos términos aprobados por el Parlamento español, como pasa en Canadá tras la Ley de Claridad, se aceptaría que la soberanía radica previamente en el pueblo español".

Los expertos están de acuerdo en que además de dilemas territoriales en el corpus de la Constitución, también hay mucha pedagogía política por hacer."Al Gobierno de España ha faltado decir que además de ilegal un referéndum es malo, que divide la sociedad", afirma Molina. "Si lo que se está buscando es la solución más democrática, sabemos que en Cataluña la opinión mayoritaria y que más aval de la gente tiene es tener más autogobierno. Esa es otra de las trampas del referéndum de independencia: si pones a la gente a que elija entre dicotomía independencia o statu quo, impides que la gente opte por más autogobierno, que es lo que quiere la mayoría. No resuelve el asunto". Y añade: "En una sociedad tan dividida hay que someter a un acuerdo la solución, pero no la división. Eso no resuelve nada."